II SA/Ol 364/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał A.N.: 1. zasiłek rodzinny na B.N. w kwocie 77 zł miesięcznie; 2. zasiłek rodzinny na M.N. w kwocie 77 zł miesięcznie; 3. zasiłek rodzinny na K.N. w kwocie 106 zł miesięcznie; 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu na B.K., M.N. w kwocie 400 zł miesięcznie; 5. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na K.N. w kwocie 100 zł; 6. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M.N. w kwocie 80 zł miesięcznie. W dniu 25 listopada 2014 r. A.N. złożyła wniosek o zmianę w trybie art. 155 lub 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., decyzji ostatecznej z dnia [...], w pkt 4 tej decyzji, poprzez przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na obu synów – B.N. i M.N. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] w pkt 4 tej decyzji dotyczącym przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu na B.N. i M.N., w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 104 w związku z art. 155 k.p.a., art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) dalej jako: u.ś.r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje podwyższonej kwoty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli sprawowana jest opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Jedynie do 36 miesięcy kalendarzowych wydłużony jest czas korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji A.N. wniosła odwołanie podnosząc, że w wyniku błędnej wykładni art. 8, art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. został jej przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł na dwóch synów. Tymczasem ustawodawca nie wskazał, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Poza tym w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 NSA stwierdził, że dodatek z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej iż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku na każde z tych dzieci. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trybie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli występują łącznie 3 przesłanki: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak zmiana decyzji po upływie okresu, na który została wydana jest niedopuszczalna. Należy również zauważyć, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Organ wskazał, że skarżącej przyznano zasiłek rodzinny na synów: B. i M. wraz z dodatkami, w tym dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł, na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Zatem z dniem 31 października 2014 r. upłynął okres, na który świadczenie zostało przyznane. Nie ma zatem prawnej możliwości zmiany decyzji z dnia [...] zgodnie z wnioskiem skarżącej, bowiem decyzja ta została już wykonana – zasiłek wraz z dodatkami został pobrany za cały okres, na który został przyznany. Kolegium wyjaśniło również, że stanowisko NSA zajęte w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 znajdzie zastosowanie na przyszłość przy orzekaniu o dodatku do zasiłku rodzinnego. Na tę decyzję A.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną interpretację, która narusza uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 poprzez nieuwzględnienie, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługują osobne świadczenia; - niezastosowanie art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.); - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w celu zmiany decyzji z dnia [...] i przyznanie wnioskowanego dodatku na synów w kwocie 800 zł, a następnie wypłatę zaległego wydatku w kwocie 400 zł miesięcznie za okres wsteczny; - naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skarżąca na poparcie swoje stanowiska przytoczyła wyroki sądów administracyjnych, a także powołała się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13. W jej ocenie, fakt zakończenia okresu zasiłkowego, czy fakt realizacji świadczenia nie ma wpływu na funkcjonowanie decyzji w obrocie prawnym, jak również nie uniemożliwia ingerencji w wydaną decyzję. W tym zakresie wskazała, że ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 31 u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub od dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Zdaniem skarżącej, organy w rozpoznawanej sprawie błędnie zastosowały art. 31 u.ś.r, podczas gdy skarżąca domagała się zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Na wstępie należy wyjaśnić wbrew zarzutowi skargi, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] w pkt 4 tej decyzji. Decyzje te zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] na podstawie art. 155 k.p.a. i przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka także na drugie dziecko, urodzone podczas tego samego porodu. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. III SA 1854/99, LEX nr 43956). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Należy również zauważyć, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 k.p.a. służy ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu jakim byłaby reaktywacja - na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych - wygasłych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Powyższe stanowisko potwierdzają wyroki NSA: z dnia 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1406/08; z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1316/05; (dostępne w CBOSA) z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1440/97 (LEX nr 48240). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (zob. wyroki NSA: z dnia 22 września 2009 r., sygn. II OSK 1431/08; z dnia 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1406/08, dostępne CBOSA). Dlatego art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania "do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej" (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1406/08, dostępny CBOS). Zatem wygaśnięcie uprawnień albo obowiązków adresata decyzji powoduje, że niedopuszczalna jest ingerencja prowadząca do zmiany lub uchylenia takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzją ostateczną z dnia [...] przyznano skarżącej na dwóch synów m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca złożyła dopiero w dniu 25 listopada 2014 r., a zatem już po upływie utraty mocy obowiązującej decyzji. Organy obu instancji rozpatrując wniesiony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie były uprawnione do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania decyzji z dnia [...]. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd również nie może badać zasadności wydania decyzji z dnia [...]. W granicach kompetencji wyznaczonych przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd badał, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę uwzględniając treść art. 155 k.p.a. W wyniku analizy niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie organów obu instancji było zgodne z prawem. Na marginesie należy jedynie wskazać, że odmowa zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie pozbawia skarżącej uprawnienia do ubiegania się o weryfikację takiej decyzji na podstawie art. 31 u.ś.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Skarżąca może zatem, powołując się na przepis art. 31 u.ś.r. i uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015/1/7), zwrócić się do organu, aby dokonał w sprawie sprostowania błędu w decyzji z dnia [...] i przyznał jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka także na drugie dziecko, urodzone podczas tego samego porodu. W związku z istniejącymi rozbieżnościami na tle wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r., NSA we wskazanej uchwale przesądził bowiem, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w tym przepisie, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia uregulowanej w art. 6 i 7 k.p.a. zasady praworządności, w art. 7 zasady prawdy obiektywnej czy zasady zaufania z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji w pełni zastosowały się do obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej przepisów. Podczas wydawania zaskarżonych decyzji nie miało miejsca również naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę uwzględniając treść art. 155 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.