II SA/Ol 364/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 grudnia 2015 roku nr XVII/129/15 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Zalewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XVII/129/15 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 grudnia 2015 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Zalewo w części dotyczącej § 12 ust. 4 w zakresie sformułowania: "... i nadzorowi...", § 14 pkt 7, § 46 ust. 2, § 47 ust. 6, 7 i 8, § 49, § 50, § 72 ust. 4 i 5, § 76 ust. 1-3 i § 77 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 lutego 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XVII/129/15 Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 grudnia 2015r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Zalewo. Wniesiono o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały w części dotyczącej: § 12 ust. 2 oraz ust. 3 w zakresie sformułowania: "..., poprzez organy wewnętrzne oraz ... " i ust. 4 w zakresie sformułowania: " ...i organy wewnętrzne ... " oraz sformułowania " ... i nadzorowi...", § 14 pkt 7, § 46 ust. 2, § 47 ust. 6, 7 i 8, § 49, a także § 50, § 72 ust. 4 i 5, § 76 ust. 1-3 i § 77 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. W ocenie organu nadzoru część przepisów załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, w sposób istotny narusza prawo. W § 12 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 Rada Miejska w Zalewie zdefiniowała i posługuje się pojęciem organy wewnętrzne Rady. Powyższe regulacje nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wynika jedynie, iż rada gminy uprawniona jest - do powoływania określonych podmiotów - przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego, czy komisji rady, nie można jednakże przyjąć, iż są one organami wewnętrznymi organu stanowiącego gminy, nie wynika to bowiem z przepisów. Ponadto wskazano, że w ust. 4 § 12 załącznika nr 1 do uchwały organ stanowiący Miasta Zalewo przewidział również uprawnienie do nadzoru rady nad burmistrzem. Tymczasem w myśl art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Podkreślono, że pojęcia "kontrola" i "nadzór" nie są tożsame. We wspomnianym przepisie ustawodawca przyznał bowiem radzie jedynie kompetencje kontrolne, nie posiada ona natomiast uprawnień nadzorczych. Ponadto w § 14 pkt 7 Statutu, Rada postanowiła, że Przewodniczący posiada kompetencje do zapewnienia niezbędnych warunków do wykonywania mandatu przez radnych. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy natomiast do niego organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Uprawnienia wynikające z ww. przepisu mają charakter wyłączny i nie obejmują obowiązków, o których mowa w kwestionowanym przepisie. W ocenie organu nadzoru statut może precyzować zadania przewodniczącego, ale nie może nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji, niż te, które wynikają z ustawy. Zakwestionowano również § 46 ust. 2 Statutu zakładający, że w przypadku, gdy skorzystanie z porad opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową, wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy. Według zaś art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt gospodaruje także mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Skoro materia przedmiotowej regulacji należy do kompetencji wójta, to sprawa ta nie może być regulowana uchwałą rady gminy, a działanie rady stanowi ingerencję w ustawowo określone kompetencje wójta. Tak więc przedmiotowe postanowienie zostało wprowadzone do statutu z przekroczeniem kompetencji przysługujących Radzie Gminy. Organ nadzoru argumentował dalej, że zgodnie z art. 60 ww. ustawy za gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1), wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in do zaciągania zobowiązań mających pokrycie, w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. Za niezgodne z prawem należy także uznać w ocenie Wojewody uregulowania wprowadzone § 47 ust. 6 i § 49 ust. 1 Statutu, rozstrzygające kwestie związane z wyłączeniem radnego z prac komisji stałych - w przypadku podejrzenia "stronniczości" i komisji rewizyjnej - w przypadku podejrzenia "stronniczości" lub "interesowności". Wskazano przy tym, że w myśl art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Użyte w ustawie określenie "interes prawny" nie jest pojęciem równoważnym z pojęciami podejrzenie o "stronniczość" lub "interesowność". W ocenie Wojewody konieczne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 47 ust. 7 i 8, § 49 ust. 2 i 3, a także § 50 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, które to przepisy przewidują: uprawnienie do zgłoszenia wniosku o wyłączenie radnego - w związku jego ze stronniczością bądź interesownością oraz normują tryb wyłączenia radnego i tryb odwoławczy od rozstrzygnięcia o wyłączeniu radnego. W przypadku dokonania bowiem wyboru radnego do składu komisji nie są możliwe jakiekolwiek, nawet czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba, że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji, bądź komisji rewizyjnej. Przepisy obowiązujących ustaw nie przewidują również prawa radnego, członka komisji, do odwoływania się do rady w ramach ochrony swych praw w sprawach związanych z pracami komisji. W ocenie wnoszącego skargę, niedopuszczalnymi przepisami są także § 72 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowi, że burmistrz dokonuje wszelkich zmian w zakresach przydzielonych poszczególnym pracownikom zadań, w szczególności w przypadku zmian zadań własnych i zleconych Gminom oraz przyjętych przez Gminę na mocy zawieranych porozumień oraz ust. 5 ww. przepisu, w myśl którego wszelkie własne inicjatywy związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oraz wnioski dotyczące możliwości usprawnienia pracy Urzędu pracownicy zgłaszają bezpośrednio Burmistrzowi. Przepisy te, z jednej strony nie mieszczą się materii statutowej, z drugiej strony, w zakresie kwestionowanego § 72 ust. 4 statutu, stanowią nieuprawnioną ingerencję w uprawnienie pracodawcy do określenia zadań i obowiązków podległych mu pracowników. Przy ocenie przepisów Rozdziału 11 Statutu organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Czyniąc to Rada nie mogła jednak – w ocenie Wojewody - naruszać przepisów innych ustaw. Działanie natomiast wbrew ich normom uznać należy za rażące naruszenie prawa. Postanowieniami niezgodnymi z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późno zm.), są przepisy § 76 ust. 1- 3 załącznika nr 1 do uchwały. Organ nadzoru argumentował dalej, że w § 77 Statutu Rada określiła sposób wykonywania mandatu radnego. Zgodnie z powołanym przepisem, radny w szczególności zobowiązany jest do: 1) informowania mieszkańców o stanie Gminy i swojej działalności, 2) przyjmowania postulatów, skarg i wniosków mieszkańców; konsultowania spraw wnoszonych pod obrady Rady, współdziałania z organami jednostek pomocniczych. Wojewoda podniósł w skardze, że żaden przepis ustawy nie upoważnia Rady Gminy do ustanawiania norm regulujących wykonywanie mandatu radnego. Ustawa zaś o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie w akcie o charakterze wykonawczym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zalewa wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu stwierdzone nieprawidłowości nie należą do kategorii uchybień o charakterze legislacyjnym na szczeblu jednostki samorządu gminnego, które mogą być zaliczone do wad istotnie naruszających prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są w znacznej mierze zasadne. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska w Zalewie sformułowała w zaskarżonej uchwale przepisy niezgodne z prawem, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. W ust. 4 § 12 załącznika nr 1 do uchwały organ stanowiący Miasta Zalewo przewidział również uprawnienie do nadzoru rady nad burmistrzem. Tymczasem z przepisu art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015r., poz. 1515) wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 86 wspomnianej ustawy stanowi, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Należy podkreślić, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 stanowi również, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Identycznie unormowano kwestię organów nadzoru w pozostałych ustawach samorządowych. Organami nadzoru nad działalnością samorządową w województwach (art. 78 ust. 1 u.s.w.) i powiatach (art. 76 ust. 1 u.s.p.) są również: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe - w zakresie spraw finansowych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Nie można zatem utożsamiać dwóch odrębnych od siebie pojęć kontroli i nadzoru, przypisując w statucie kompetencje nadzorcze organowi, który ich nie posiada na mocy ustawy. Pojęcie nadzoru przypisano we wspomnianej wyżej ustawie o samorządzie gminnym dla określonych w niej celów. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewoda co błędnego w jego ocenie zdefiniowania w § 12 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 organów wewnętrznych Rady. W ocenie Wojewody Rada Gminy uprawniona jest - do powoływania określonych podmiotów - przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego, czy komisji rady, nie można jednakże przyjąć, iż są one organami wewnętrznymi organu stanowiącego gminy, nie wynika to bowiem z przepisów. Zwrócić należy uwagę na przepis art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając działania oraz skład osobowy. Stosownie do ust. 3 tego przepisu komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Jak wskazuje doktryna komentowany przepis reguluje funkcjonowanie organów wewnętrznych rady – a więc komisji, z wyjątkiem komisji rewizyjnej, której funkcjonowanie uregulowane zostało w art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (por. Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. Prof. Zw. dr hab. Romana Hausera, Warszawa 2011, str. 232; podobnie A. Szewc w: Samorząd gminny, Komentarz, 2 wydanie, str. 209). Podobnie wskazuje się w doktrynie, że organami wewnętrznymi kierującymi pracami rady są przewodniczący i wiceprzewodniczący (por. Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. Prof. Zw. dr hab. Romana Hausera, Warszawa 2011, str. 221) Skoro zatem Rada Miejska powołuje przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz komisje stałe i doraźne, to nazwanie ich organami wewnętrznymi Rady de facto nic nie zmienia, a już z całą pewnością nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Dlatego też w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Natomiast w § 14 pkt 7 Statutu, Rada postanowiła, że Przewodniczący posiada kompetencje do zapewnienia niezbędnych warunków do wykonywania mandatu przez radnych. Tymczasem stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań Przewodniczącego należy organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem, że uprawnienia wynikające z ww. przepisu mają charakter wyłączny i nie obejmują obowiązków, o których mowa w kwestionowanym przepisie. Nie jest zasadne zatem przyznawanie na mocy statutu Przewodniczącemu kompetencji innych, niż te, które wynikają z ustawy. Przepis § 46 ust. 2 Statutu z kolei stanowi, że w przypadku, gdy skorzystanie z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową, wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący Komisji przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy. W kontekście tej regulacji prawnej zwrócić należy uwagę na przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, według którego wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast zgodnie z przepisem art. 60 ww. ustawy, za gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1), wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in do zaciągania zobowiązań mających pokrycie, w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują więc uchwalenie budżetu. Żaden przepis nie daje podstawy do zobowiązania Wójta do zawarcia ww. umowy w imieniu Gminy. Rada Gmina podejmując rzeczoną regulację ewidentnie wyszła poza kompetencje jej przyznane, ingerując w materię zakreśloną stosownymi przepisami do kompetencji organów wykonawczych. Zgodzić się należy również z oceną Wojewody, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego § 47 ust. 6 i § 49 ust. 1 Statutu, rozstrzygających kwestie związane z wyłączeniem radnego z prac komisji stałych - w przypadku podejrzenia "stronniczości" i komisji rewizyjnej - w przypadku podejrzenia "stronniczości" lub "interesowności". Podobnie należy wyeliminować § 47 ust. 7 i 8, § 49 ust. 2 i 3, a także § 50 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, które to przepisy przewidują: uprawnienie do zgłoszenia wniosku o wyłączenie radnego - w związku z jego stronniczością bądź interesownością oraz normują tryb wyłączenia radnego i tryb odwoławczy od rozstrzygnięcia o wyłączeniu radnego. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na dyspozycję przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Wyłączenie radnego jest zatem możliwe w przypadku spełnienia ustawowej przesłanki interesu prawnego. Interes prawny zaś, jak wskazuje na to orzecznictwo, to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OSS 2003, Nr 1, poz. 18). Żaden przepis ustawy nie wyodrębnia natomiast pojęć "interesowności" czy też "stronniczości". Zgodzić się należy z organem nadzoru, że w sytuacji wyboru radnego do składu komisji nie są możliwe jakiekolwiek, nawet czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba, że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji, bądź komisji rewizyjnej. Podobnie aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują prawa radnego, członka komisji, do odwoływania się do rady w przedmiocie spraw związanych z pracami komisji. Regulacje pozostające w sprzeczności z obowiązującym prawem znajdują się także w § 72 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowi, że burmistrz dokonuje wszelkich zmian w zakresach przydzielonych poszczególnym pracownikom zadań, w szczególności w przypadku zmian zadań własnych i zleconych Gminom oraz przyjętych przez Gminę na mocy zawieranych porozumień oraz w ust. 5 ww. przepisu, w myśl którego wszelkie własne inicjatywy związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oraz wnioski dotyczące możliwości usprawnienia pracy Urzędu pracownicy zgłaszają bezpośrednio Burmistrzowi. Mamy tu do czynienia z ingerencją w uprawniania pracodawcy do określenia zadań i obowiązków podległych mu pracowników. Wskazać należy, że zapisy § 72 ust. 4 i 5 Statutu naruszają zapisy art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. I tak z mocy art. 33 ust. 1 wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2). Kierownikiem urzędu jest wójt (art. 33 ust. 3). Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust.4). Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5). Podobnie w sposób nieuprawniony i niezgodny z przepisami ustaw szczególnych uregulowano w § 76 ust. 1-3 załącznika nr 1 do uchwały, sposób i miejsce dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych przez organy Gminy. Tymczasem zasady dostępu do dokumentów wytworzonych przez Gminę określone są przede wszystkim w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późno zm.). W pewnym zakresie unormowania takie zawiera również ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. 2013r., poz. 907; np. art. 8, art. 96 ust. 3 tej ustawy), a także inne ustawy np. Kodeks postępowania administracyjnego (Rozdział 3 – Udostępnianie akt). Wprawdzie zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy, jednakże nie można korzystać z tego uprawnienia w sposób sprzeczny z przepisami wspomnianych ustaw, co miało miejsce w zaskarżonej uchwale. Rada ustaliła na przykład, że z dokumentów wymienionych w § 74 ust. 1 każdy może sporządzić notatki, odpisy, wyciągi, wydruki, fotografować je lub kopiować oraz przenosić na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (§ 76 ust. 1), że realizacja uprawnień określonych w ust. 1 może się odbywać wyłącznie w Urzędzie Miejskim i w obecności upoważnionego pracownika, w zależności od rodzaju dokumentów (§ 76 ust. 2) oraz, że każdy może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie notatek z dokumentów określonych w ust. 1, ich fotografii oraz odbitek kserograficznych i wydruków (§ 76 ust. 3), a przecież – jak słusznie podnosi Wojewoda - stosownie do art. 14 ust. 1 ww. ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis art. 14 ust. 2 stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wprowadzona zatem przez Radę ograniczenia stoją w sprzeczności z przywołanym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w § 77 załącznika nr 1 do uchwały unormowano sposób wykonywania mandatu radnego. Tą materię zaś regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które w art. 23 ust. 1 stanowią, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców, a także inne przepisy tej ustawy, np. art. 24 stanowiący, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Wszystkie wspomniane naruszenia prawa mają w ocenie Sądu cechę istotności. Warto w tym miejscu wskazać, że w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891, NSA stanowczo stwierdził, iż przez "sprzeczność z prawem" należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, w zakresie w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia zawarte w zaskarżonej uchwale nie były uchybieniami istotnie naruszającymi prawo. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono w pkt 2 stosownie do art. 151 ppsa.