II SA/Ol 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 10 września 2012 r., działający z upoważnienia Burmistrza "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", przyznał A.N. świadczenia w formie: 1) zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, przyznany na "[...]", w kwocie 68,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września do 31 października 2012 r.; 2) zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, przyznany na "[...]", w kwocie 68 zł miesięcznie, na okres od 1 września do 31 października 2012 r.; 3) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznany na "[...]", w kwocie 91 zł miesięcznie, na okres od 1 września do 31 października 2012 r.; 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, przyznany na "[...]", w kwocie 1.000 zł jednorazowo. 5) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, przyznany na "[...]", w kwocie 1.000 zł jednorazowo. 6) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na "[...]", w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 11 września do 31 października 2012 r.; 7) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznany na "[...]", w kwocie 100 zł jednorazowo na rok szkolny 2012/2013; 8) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na "[...]", w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od 1 września do 31 października 2012 r. W dniu 15 grudnia 2014 r. A.N. złożyła wniosek o zmianę powyższej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 lub art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej: k.p.a., w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na obu synów i przyznania tego świadczenia na każde dziecko. Decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 26 września 2013 r. w pkt. 6 tej decyzji, dotyczącym przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 11 września do 31 października 2012 r. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 104 w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.) –powoływanej dalej jako: u.ś.r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje podwyższonej kwoty dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli sprawowana jest opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, a jedynie wydłużenie do 36. miesięcy kalendarzowych czas korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji A.N. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" podnosząc, że w wyniku błędnej wykładni art. 8, art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., został jej przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł na dwóch synów. Tymczasem, ustawodawca nie wskazał, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Zaznaczyła, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 NSA stwierdził, że dodatek z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej iż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku na każde z tych dzieci. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli występują łącznie trzy przesłanki: strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium zaznaczyło, że zmiana decyzji po upływie okresu, na który została wydana, jest niedopuszczalna. Dodało, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Organ wskazał, że skarżącej przyznano zasiłek rodzinny na synów: "[...]" wraz z dodatkami, w tym dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł, na okres od 1 września do 31 października 2012 r. Zatem z dniem 31 października 2012 r. upłynął okres, na który świadczenie zostało przyznane. Nie było zatem prawnej możliwości zmiany decyzji z dnia 10 września 2012 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej, gdyż decyzja ta została już wykonana – zasiłek wraz z dodatkami został pobrany za cały okres, na który został przyznany. Kolegium wyjaśniło również, że stanowisko NSA zajęte w powołanej wyżej uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., znajdzie zastosowanie na przyszłość przy orzekaniu o dodatku do zasiłku rodzinnego. Na powyższą decyzję A.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną interpretację, która narusza uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13 poprzez nieuwzględnienie, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługują osobne świadczenia; - niezastosowanie art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 z późn. zm.); - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w celu zmiany decyzji z dnia 26 września 2013 r. i przyznanie wnioskowanego dodatku na synów w kwocie 800 zł, a następnie wypłatę zaległego wydatku w kwocie 400 zł miesięcznie za okres wsteczny; - naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przytoczyła wyroki sądów administracyjnych, a także powołała się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. Zdaniem skarżącej, fakt zakończenia okresu zasiłkowego, czy realizacji świadczenia, nie ma wpływu na funkcjonowanie decyzji w obrocie prawnym, jak również nie uniemożliwia ingerencji w wydaną decyzję. Wskazała, że zgodnie z art. 31 u.ś.r., jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub od dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 10 marca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia 10 września 2012 r. w pkt. 6 tej decyzji. Decyzje te zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 września 2012 r. na podstawie art. 155 k.p.a. i przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka osobno na drugie dziecko, urodzone podczas tego samego porodu. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, LEX nr 43956). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Należy również zauważyć, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 k.p.a. służy ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu, jakim byłaby reaktywacja - na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych - wygasłych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego, pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek, wywołując określone skutki procesowe, nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Powyższe stanowisko potwierdzają wyroki NSA: z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, (LEX nr 597260); z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05 (LEX nr 310883); z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1440/97 (LEX nr 48240). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (zob. wyroki NSA: z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1431/08, LEX nr 597277; z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08). Z tego względu, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania "do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej" (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08). Wygaśnięcie zatem uprawnień, albo obowiązków adresata decyzji powoduje, że niedopuszczalna jest ingerencja prowadząca do zmiany lub uchylenia takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, decyzją ostateczną z dnia 10 września 2012 r. przyznano skarżącej na dwóch synów m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 11 września do 31 października 2012 r. Wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca złożyła dopiero w dniu 15 grudnia 2014 r., a zatem już po upływie utraty mocy obowiązującej decyzji. Organy obu instancji, rozpatrując wniesiony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a., nie były uprawnione do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania decyzji z dnia 10 września 2012 r. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd również nie może badać zasadności wydania decyzji z dnia 10 września 2012 r. W granicach kompetencji wyznaczonych przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd badał, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę, uwzględniając treść art. 155 k.p.a. W wyniku analizy niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie organów obu instancji było zgodne z prawem. Na marginesie jedynie należy wskazać, że Sąd nie oceniał przedmiotowej sprawy w aspekcie art. 31 u.ś.r., a art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia uregulowanej w art. 6 i 7 k.p.a. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, czy zasady zaufania z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji w pełni zastosowały się do obowiązków, wynikających z powołanych powyżej przepisów. Podczas wydawania zaskarżonych decyzji nie miało miejsca również naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę, uwzględniając treść art. 155 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.