II SA/Ol 367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odwołania z funkcji sołtysa postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zebranie Wiejskie Wsi , na podstawie § 25 ust. 2 i 3 Statutu Sołectwa, odwołało z funkcji sołtysa sołectwa M. K. Pismem z dnia 4 marca 2013 r. M. K. zwrócił się do Wójta Gminy o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego wskazaną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy poinformował wymienionego, że nie znajduje podstaw do zawieszenia wykonania uchwały Zebrania Wiejskiego, gdyż nie narusza ona postanowień Statutu Sołectwa ani innych przepisów prawa, a tylko w takich sytuacjach, zgodnie z § 31 ust. 3 Statutu Wójt może zawiesić wykonanie uchwały. M. K. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając jej uchylenia jako podjętej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie była objęta porządkiem obrad podanym do wiadomości mieszkańców, w myśl zapisu § 10 ust. 1 Statutu Sołectwa. Jednocześnie Statut ten nie przewiduje możliwości rozszerzenia porządku obrad zwołanego zebrania i jedynie w sprawach pilnych możliwe jest zwołanie zebrania w krótszym niż 7 dni terminie. Tym samym, należy uznać, iż uchwała o odwołaniu sołtysa została podjęta z naruszeniem Statutu i jest wadliwa. Skarżący zaznaczył przy tym, iż stosowanie takiej praktyki w podejmowaniu uchwał prowadzi do pozbawienia mieszkańców możliwości decydowania w ważnych dla danej społeczności sprawach. Podkreślił, iż nie zachodziła żadna przeszkoda, aby podjęcie kwestionowanej uchwały było przedmiotem kolejnego zebrania wiejskiego, zwołanego w terminie 7 dni od daty postawienia takiego wniosku. Jednocześnie skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 1590/06, w którym stwierdzono, iż sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż Zebranie Wiejskie Sołectwa nie jest organem gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1903/12, wskazano, iż Związek miast i gmin nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ani jej organem i nie ma kompetencji do stanowienia aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objętych kontrolą przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa Wsi z dnia "[...]" r. w sprawie odwołania z funkcji sołtysa. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w dalszej części powoływana jako ustawa p.p.s.a, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem kontroli sądu administracyjnego, obok aktów prawa miejscowego, poddane są te akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż dotyczy on uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy, a stosownie do treści art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zakres podmiotowy pojęcia "organ gminy" został zatem wyraźnie określony. Wychodząc bowiem z zasady domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, należy przyjąć, iż skoro posłużył się on w przepisie pojęciem, dla którego sam ustanowił zamknięty katalog desygnatów, to odwołuje się do tych właśnie desygnatów. A zatem jeśli w dalszych przepisach ustawy ustawodawca używa pojęcia "organ gminy", należy przez to rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta) i radę gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 183-184). Gmina może natomiast tworzyć jednostki pomocnicze zarówno na obszarach wiejskich – sołectwa, jak również na obszarach zurbanizowanych – dzielnice, osiedla. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności jej nazwę i obszar, zasady i tryb wyborów organów, organizację i zadania tych organów, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym – sołtys. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż jednostki pomocnicze nie są jednostkami samorządu terytorialnego, a jedynie stanowią element struktury gminy, zaś zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy, która przekazuje je na zasadzie dekoncentracji, a nie decentralizacji (Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2011, s. 63 i nast.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 187, również stwierdził, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż zebranie wiejskie będące organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej, jaką jest sołectwo, nie należy do organów gminy, a tym samym, uchwała podjęta przez zebranie wiejskie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 284/05; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 543/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, wniesiona w niniejszej sprawie skarga, której przedmiotem jest uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa Wsi z dnia "[...]" r. w sprawie odwołania z funkcji sołtysa jest niedopuszczalna. Jednocześnie należy zwrócić skarżącemu uwagę na fakt, iż orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06, na które powoływał się w złożonej skardze, dotyczy odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie uchwały rady gminy w przedmiocie zarządzenia wyborów sołtysa, wobec której możliwość zaskarżenia wynika wprost z przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.