II SA/Ol 368/21

Sygn. akt II SA/Ol 368/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Mrągowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 lutego 2021 r., nr PN.4131.65.2021 w przedmiocie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu 27 stycznia 2021 r. Rada Gminy Mrągowo podjęła uchwałę Nr XXXV/267/21 w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. W § 4 uchwały przyjęto, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lutego 2021 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XXXV/267/21 Rady Gminy Mrągowo z dnia 27 stycznia 2021 r. Podniósł, że określenie w § 4 uchwały sposobu wejścia w życie tego aktu jest wadliwe, a przedmiotowa uchwała w powyższym zakresie, rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "ustawa"). Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego wobec niej będą miały zastosowanie regulacje dotyczące wejścia w życie i ogłaszania aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa "ustawa". W myśl art. 13 pkt 2 ww. "ustawy", akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązuje je także wymóg określony w art. 4 ust. 1 powołanej wyżej "ustawy", który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Sformułowanie § 4 przedmiotowej uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r., w istocie nie określa daty jej wejścia w życie i nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a jedynie przesądza, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r.". Takie określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji takiego aktu prawnego, jako źródła prawa. W związku z tym, że badana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym i określenie terminu od kiedy będzie obowiązywać. Postanowienie zawarte w § 4 przedmiotowej uchwały nie spełnia tych warunków, tym samym narusza wymienione wyżej przepisy. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 25 lutego 2021 r. reprezentowana przez pełnomocnika Gmina Mrągowo (skarżąca) zarzuciła mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 "ustawy" błędną wykładnie i uznanie, że zapis w § 4 w zaskarżonej uchwale "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021r." jest niezgodny z przepisami prawa, podczas gdy zapis w zaskarżonej uchwale jest tożsamy z obowiązkiem ustawowym określającym termin w zaskarżonej uchwale na konkretny dzień jego obowiązywania, tj. 1 lipca 2021 r., co jest tożsame z datą wejście w życie aktu normatywnego. - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Gminy Mrągowo XXXV/267/21 jest sprzeczna z prawem, a przez co winna zostać uznana za nieważną w całości, podczas gdy zapis w § 4 w zaskarżonej uchwale, pt.: "z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r." jest zgodny z przepisami prawa stanowiącymi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaskarżona uchwała wskazuje datę wejścia w życie uchwały, czym wypełnia ustawowy obowiązek, co powoduje, że jest zgodna z przepisami prawa. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zakwestionowanego aktu organu nadzoru. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 "ustawy" akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W związku z powyższym ustalenie daty wejścia w życie aktu normatywnego określa się z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia, jednakże dany akt normatywny może określać dłuższy termin niż 14 dni. W sprawie skarżąca w uchwale nie wskazała dwukrotnie daty, a jedynie wprost wskazuje, że wejście w życie uchwały nastąpi z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r. Takie określenie powoduje, że zaskarżona uchwała nie budzi wątpliwości i nie wprowadza w błąd, gdyż data jest wskazana wprost i wejdzie w życie od 1 lipca 2021 r. Zapis w zaskarżonej uchwale jest tożsamy z obowiązkiem ustawowym stanowiącym, że akty wchodzą w życie po upływie czternastu od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, tak jak wskazuje to zaskarżona uchwała z zapisem, pt.: z mocą obowiązującą od 1 lipca 2021 r. W związku z czym, organ nie miał podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie na art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W judykaturze przyjęto, że istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, oznacza brak zgodności lub wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90). Przy czym sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Jednocześnie wskazuje się, że stanowiska tego nie można rozumieć nazbyt dosłownie, gdyż pozbawiłoby to organ nadzoru możliwości dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 u.s.g. ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2013 r., s. 914). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 4 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w "ustawie". Przepisy "ustawy" stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 "ustawy"), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 "ustawy"). Z przywołanych powyżej przepisów na szczególną uwagę zasługuje przepis art. 4 ust. 1"ustawy". Wyraża on zasadę adresowaną do normodawcy aby data wejścia w życie danego aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszanego w dzienniku urzędowym, była tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Wyjaśnić należy, że czas między ogłoszeniem normy, a datą jej wejścia w życie to vacatio legis. Stosuje się go po to, by poczynić niezbędne przygotowania instytucjonalne do stosowania danego aktu i dać organom stosującym prawo oraz obywatelom możliwość zapoznania się z jego treścią. Obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 "ustawy" uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące akt prawa miejscowego podlegają obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Organ stanowiący ma jednak możliwość zmiany podstawowego 14-dniowego okresu vacatio legis. Określenie przez organ stanowiący późniejszego okresu wejścia w życie aniżeli okres podstawowy nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadnymi wymogami. Należy więc przyjąć, że w powyższym zakresie organ stanowiący dysponuje swobodą decyzji. Rada Gminy w § 4 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2021 r., co oznacza, że w sposób prawidłowy została zrealizowana pierwsza część art. 4 ust. 1 "ustawy" - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych. Natomiast zgodnie z drugą częścią § 4 uchwała obowiązuje od dnia 1 lipca 2021 r. Niewątpliwie ustawowe określenie "wchodzą w życie" i określenie użyte przez organ: "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały, określając termin promulgacji uchwały poprzez wskazanie daty jej wejścia w życie nie narusza art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 "ustawy". Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Ponadto, co już wskazano, przepis art. 4 ust. 1 "ustawy" przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia aktu w życie, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W niniejszej sprawie organ przedłużył 14-dniowy okres vacatio legis przepisem § 4 zaskarżonej uchwały, co było prawnie dopuszczalne. Niezasadnie zatem stwierdza organ nadzoru, że § 4 uchwały nie określa daty wejścia w życie uchwały. Sąd również zwraca uwagę, że chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominują rozstrzygnięcia orzekające o nieważności całej uchwały w przypadku stwierdzenia nieważności przepisu określającego termin jej wejścia w życie, to jednak przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757; wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa; Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., w którym to Trybunał uznał, że przepis o wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (K 27/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 209), dodając że art. 51 nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż "skoro...mocą swego wyroku pozbawia możliwości uzyskania mocy obowiązującej wadliwe skonstruowany przepis art. 51, ustawa zostaje pozbawiona przepisu określającego termin wejścia jej w życie, który zostaje wyeliminowany z jej tekstu. W takiej sytuacji automatycznie wchodzi w grę... art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze... ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia." Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza granice dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 "ustawy". W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.