II SA/Ol 370/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Komendant Miejski Policji nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości 640 złotych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 grudnia 2012r. na drodze krajowej nr 7 przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego marki A nr rej. "[...]" i naczepy A nr rej. "[...]", którego posiadaczem jest Spółka A, kierowanego przez R. M.. Jak wynika z ustaleń wskazanym pojazdem wykonywany był przewóz drogowy ładunku nienormatywnego w postaci kabiny z siedziby firmy A do B w Gdańsku. W czasie kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, a w toku dalszych czynności ustalono, że została przekroczona dopuszczalna wysokość i szerokość pojazdu. Ustalono również, że ładunek został załadowany na terenie zakładu należącego do spółki A z użyciem należących do niej suwnic, przez pracowników zatrudnionych przez wskazaną Spółkę. Podano, iż zgodnie z treścią art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych karę pieniężną, wymierzaną w drodze decyzji administracyjnej, za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym nakłada się również na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z treści wymienionego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa kara w ściśle określonych sytuacjach nakładana jest także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. W świetle obowiązujących przepisów, należy bowiem uznać, iż obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na teren jego przedsiębiorstwa w celu załadunku towaru, lecz załadowca powinien tak zorganizować pracę i relacje z kontrahentami, by zapewnić przestrzeganie przepisów prawa także w zakresie poruszania się pojazdami nienormatywnymi po drogach publicznych. Umożliwienie przez Spółkę A jako załadowcę wyjazdu takiego pojazdu na drogi publiczne stanowiło spełnienie przesłanek przesądzających o jego odpowiedzialności za przejazd nienormatywnym pojazdem w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. Kierowca, co wynika z protokołu kontroli, nie dysponował takim zezwoleniem, zaś Spółka A nie przedstawiła dowodu przeczącego ustaleniom organu, iż wykonywany był przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Organ uznał wyjaśnienia Spółki za niewystarczające i na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w dniu 4 grudnia 2011 r. przedsiębiorca brał udział w charakterze załadowcy w wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia i wymierzył karę pieniężną stosownie do załącznika nr 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania bądź odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wobec Spółki A. Podniesiono, iż za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z prawnego punktu widzenia przedsiębiorca, na którym spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań własnych lub osób, którymi w działalności gospodarczej "posługuje się". Zgodnie bowiem z zasadą "ryzyka przedsiębiorcy", która obowiązuje zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwych decyzji i zmuszony jest ponosić wynikające z nich straty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. Pełnomocnik strony odwołującej się podniósł naruszenie art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację oraz mylne przyjęcie, że odwołujący się jest podmiotem podnoszącym odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej oraz art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, iż z treści art. 13g ust. 1 b ustawy o drogach publicznych, wbrew twierdzeniom organu, nie wynika że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jest nakładana na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. Odpowiedzialność ponoszona na podstawie wskazanego przepisu ma charakter alternatywny, tzn. karą obciążony jest podmiot określony w pkt 1 albo jeden z podmiotów określonych w pkt 2, przy czym odpowiedzialność podmiotów wskazanych w pkt 2 jest odpowiedzialnością ponoszoną w drodze wyjątku, na zasadzie winy. Tym samym, na organie ciąży obowiązek wskazania czy, a jeśli tak, to który z wymienionych w art. 13g cytowanej ustawy podmiotów miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia, co dodatkowo musi jednoznacznie wynikać z okoliczności sprawy i zebranych w postępowaniu materiałów. Pełnomocnik odwołującej się Spółki podniósł, iż w niniejszej sprawie organ bezpodstawnie uznał Spółkę A za załadowcę, gdyż sam fakt załadunku na terenie zakładu należącego do odwołującej się Spółki nie daje podstawy do takiego twierdzenia. Wskazano, iż Spółka A nie świadczy tego typu usług, a jedynie w ramach współpracy użyczyła sprzętu ułatwiającego ten załadunek, za którego przebieg odpowiadał zupełnie inny podmiot. Wszelkie obowiązki związane z transportem obciążały nabywcę ładunku, który miał zorganizować transport, w tym załadunek. Ponadto z samej umowy cywilnoprawnej łączącej Spółkę z nabywcą wynikało, w którym momencie Spółka traci prawo kontroli i rozporządzania transportowanym przedmiotem. W ocenie strony odwołującej się organ nie wykazał istnienia winy po stronie załadowcy i nałożył karę na wytwórcę przedmiotu transportowanego, który nie miał żadnego związku ze spornym przejazdem. Gdyby bowiem nawet uznać, że odwołująca się Spółka pomogła w załadunku, to fakt ten nie stanowi okoliczności, pozwalającej na ukaranie Spółki A, gdyż konieczne jest wykazanie roli, jaką odegrała odwołująca się Spółka, w realizacji przewozu, choćby poprzez ustalenie zakresu obowiązków jakie ją obciążały. Organ winien wykazać, iż odwołująca się Spółka miała wpływ na dopuszczenie się przez przewoźnika przekroczenia wartości wyznaczającej normatywność, gdyż za załadowcę należy uznać podmiot, który profesjonalnie zajmuje się umieszczaniem ładunków w celach transportu. Odwołująca się Spółka jest natomiast firmą produkcyjną i trudno przypisać jej charakter transportowy. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł także, iż organ nie poinformował Spółki, czy identyczne kary nałożył także w stosunku do wykonującego przewóz, czy też nadawcy. Tymczasem sam już fakt, że zarówno nadawca, jak też i przewoźnik posiadali pełną wiedzę co do rodzaju ładunku i po ich stronie leżał załadunek, zwalnia z wszelkiej odpowiedzialności odwołującą się Spółkę. Zaznaczono, iż oczywistym jest, że niejako w istotę firmy transportowej realizującej usługi transportowe wpisany jest załadunek towaru, nadto firma transportowa odpowiedzialna jest za rozmieszczenie ładunku oraz zapewnienie jego bezpiecznego transportu. Implikuje to konieczność dostosowania środka transportu do rodzaju przewożonego ładunku i czyni koniecznym przyjęcie wszelkiej odpowiedzialności za przejazd zarówno bezpieczny, jak i zgodny z prawem przez firmę transportową. Organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, że Spółka A miała wpływ lub godziła się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zebrane dowody ani okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że wskazana Spółka miała jakiekolwiek obowiązki w zakresie załadunku i organizacji przewozu, czy też miała wpływ na jego organizację. Tym samym, organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, wskazane w art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając dokładnie przedmiotowej sprawy i nie zbierając w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Nie można bowiem karać za czyn, za który nie można przypisać winy. Organ nie ustalił jakie stosunki prawne łączyły nadawcę, odwołującą się Spółkę oraz firmę transportową i na kim ciążył obowiązek załadunku, kto go faktycznie nadzorował i za niego odpowiadał. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie dokonano wszechstronnego wyjaśnienia udziału każdego podmiotu, który miał wpływ na stwierdzone naruszenia podczas realizacji przedmiotowego przejazdu. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji strona uczestnicząca w przewozie miała pełną wiedzę na temat wymiaru ładunku, jego masy oraz trasy przejazdu. Mogła zażądać od przewoźnika okazania zezwolenia na przejazd pojazdów z przedmiotowym ładunkiem. Wykonanie konstrukcji oraz załadunku i przekazanie dla innego podmiotu nie może się wiązać z brakiem odpowiedzialności, jeżeli strona miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wskazano, iż strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zdaniem organu umożliwienie przez stronę jako załadowcę wyjazdu przedmiotowego pojazdu na drogi publiczne spełnia przesłanki przesądzające o odpowiedzialności strony za przejazd pojazdem nienormatywnym, w sytuacji gdy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu do respektowania nakazów i zakazów. Na decyzję tę skargę złożyła Spółka A reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 13 g ust. 1b ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż skarżący jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej, a także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 64 Prawa o ruchu drogowym. Powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, iż z treści art. 13g ust. 1 b ustawy o drogach publicznych - wbrew twierdzeniom organu - nie wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jest nakładana na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku niezależnie od kary nałożonej na podmiot wykonujący przejazd. Odpowiedzialność ponoszona na podstawie wskazanego przepisu ma charakter alternatywny, tzn. karą obciążony jest albo podmiot określony w pkt 1, albo jeden z podmiotów określonych w pkt 2, przy czym odpowiedzialność podmiotów wskazanych w pkt 2 jest odpowiedzialnością ponoszoną w drodze wyjątku. Tym samym, na organie ciąży obowiązek ustalenia, który z podmiotów wymienionych w tym przepisie jest odpowiedzialny za powstałe naruszenie. Ponadto odpowiedzialność tych podmiotów jest ponoszona na zasadzie winy. Zatem na organie ciąży obowiązek wskazania, który z wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych podmiotów miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia, co dodatkowo musi jednoznacznie wynikać z okoliczności sprawy i zebranych w postępowaniu materiałów. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż organy błędnie uznały skarżącą Spółkę za załadowcę, gdyż sam fakt załadunku na terenie zakładu należącego do strony skarżącej nie daje podstawy do takiego twierdzenia. Skarżąca Spółka nie świadczy tego typu usług, a jedynie w ramach współpracy użyczyła sprzętu ułatwiającego ten załadunek, za którego przebieg odpowiadał zupełnie inny podmiot. Wszelkie obowiązki związane z transportem obciążały nabywcę ładunku, który miał zorganizować transport, w tym załadunek. Ponadto z samej umowy cywilnoprawnej łączącej Spółkę z nabywcą wynikało, w którym momencie Spółka traci prawo kontroli i rozporządzania transportowanym przedmiotem. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł także, iż organ niezasadnie wszczął wobec Spółki postępowanie, jak również nie poinformował, czy identyczne kary nałożył także w stosunku do wykonującego przewóz, czy też nadawcy. Tymczasem sam już fakt, że zarówno nadawca, jak też i przewoźnik posiadali pełną wiedzę co do rodzaju ładunku i po ich stronie leżał załadunek, zwalnia z wszelkiej odpowiedzialności stronę skarżącą. Zaznaczono, iż oczywistym jest, że niejako w istotę firmy transportowej realizującej usługi transportowe wpisany jest załadunek towaru, nadto firma transportowa odpowiedzialna jest za rozmieszczenie ładunku oraz zapewnienie jego bezpiecznego transportu. Implikuje to konieczność dostosowania środka transportu do rodzaju przewożonego ładunku i czyni koniecznym przyjęcie wszelkiej odpowiedzialności za przejazd zarówno bezpieczny, jak i zgodny z prawem przez firmę transportową. Organ błędnie uznał skarżącą Spółkę za załadowcę, bowiem załadowca jest to podmiot profesjonalnie zajmujący się umieszczaniem ładunków na lub w pojazdach w celu transportu, usługi świadczy zawodowo, często w ramach samego przedsiębiorstwa transportowego. Ponadto zarzucono, iż organ naruszył art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten nie ma wobec skarżącej zastosowania, lecz wiąże przewoźnika. Reasumując, wskazano, organ poczynił w niniejszej sprawie błędne ustalenia, których skutkiem stało się obciążenie niewłaściwego podmiotu karą pieniężną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż skarżąca Spółka uczestnicząca w przewozie ładunku miała pełną wiedzę na temat wymiarów ładunku, jego masy oraz trasy przejazdu, a ponadto mogła żądać od przewoźnika okazania stosownego zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych i tym samym działanie strony skarżącej, polegające na umożliwieniu jako załadowcy, wyjazdu przedmiotowego pojazdu na drogi publiczne stanowiło spełnienie przesłanek przesądzających o jego odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na jego wykonywanie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ uznał, iż są one bezpodstawne, bowiem wnikliwie zebrano i przeanalizowano stan faktyczny sprawy, umożliwiając skarżącej Spółce udział na każdym etapie postępowania, a także szczegółowo omówiono zakres zastosowania powołanych przepisów oraz uzasadniające ich zastosowanie okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 13 g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym w myśl ust. 1b tego artykułu karę tę nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego kara pieniężna nakładana na podmiot wykonujący przejazd oraz na podmioty określone w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czyli nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku nie mają charakteru alternatywnego. Odpowiedzialność tych ostatnio wymienionych podmiotów została wprowadzona po nowelizacji ustawy o drogach publicznych na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 września 2007r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 192 poz. 1381). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011r. (Sygn. akt II GSK 764/10, LEX nr 966210) zmiana przepisu była podyktowana rozszerzeniem prawnej możliwości nakładania kar zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w celu zapobieżenia dewastacji dróg przez przeciążone pojazdy (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej - druk sejmowy 2106). Przy czym podmioty te ponoszą odpowiedzialność na innych podstawach: przewoźnik za przejazd pojazdem nienormatywnym, a załadowca za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia może być nałożona na załadowcę niezależnie od kary pieniężnej nałożonej na przewoźnika. Nie ma zatem znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż niewyjaśniono który z podmiotów ponosi odpowiedzialność za naruszenie, gdyż każdy z nich odpowiada za swoje działanie. Natomiast słuszny jest zarzut strony skarżącej, iż odpowiedzialność podmiotu określonego w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych ponoszona jest na zasadzie winy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011r. (Sygn. akt II GSK 120/10, LEX nr 952793) wskazano, iż ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy, samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W takiej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy zaistniały wyżej wskazane przesłanki, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na skarżącą Spółkę. Wskazać bowiem należy, iż organ poprzestał na pisemnych oświadczeniach przedłożonych przez Spółkę, stanowiących odpowiedź na zapytanie organu. Pomimo jednak faktu, iż organ nie dał wiary tym oświadczeniom, nie podjął żadnych innych czynności. Podnieść bowiem należy, iż organ nałożył karę pieniężną na skarżącą Spółkę jako na załadowcę, mimo iż skarżąca wyraźnie oświadczyła, iż nie była załadowcą przedmiotowego ładunku, a jedynie użyczyła sprzętu i ludzi do załadunku. Organ do kwestii tej w ogóle się nie odniósł, co narusza nie tylko obowiązek wynikający z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ nie podjął także żadnych czynności mających na celu ustalenie, w jaki sposób odbywał się załadunek, pod czyim kierownictwem i czy faktycznie skarżąca Spółka – o ile można ją uznać za załadowcę ładunku - miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Brak ustaleń tym zakresie uniemożliwia określenie, czy skarżąca Spółka podlega odpowiedzialności na mocy wyżej powołanych przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.