II SA/Ol 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, uchylił od dnia [...] grudnia 2014 r. własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu E.W. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na matkę M.P. w kwocie 520 zł miesięcznie, przyznanego bezterminowo od dnia 1 września 2014 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 4, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) - zwanej dalej: u.u.w.z.o., w związku z art. 17 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r., rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] E.W. nabyła bezterminowo od 1 stycznia 2010 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W dniu 8 września 2014 r. E.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni sprawowała opiekę nad matką w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., a także w okresie od 15 maja 2014 r. Wnioskodawczyni w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, a zatem nie przysługiwał jej w tym okresie zasiłek dla opiekuna. Ponieważ jednak strona spełniała wymogi konieczne do ustalenia zasiłku dla opiekuna na kolejny okres, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] przyznał jej bezterminowo od dnia 1 września 2014 r. zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł miesięcznie. W dniu 22 stycznia 2015 r. E.W. dostarczyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: MOPS) kserokopię Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2015 r. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. zaliczającego ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] grudnia 2014 r. łącznie ze wskazaniem: niezdolności do pracy oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji organ uznał, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznane E.W., w związku z opieką nad matką, świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna nie przysługuje jej od dnia [...] grudnia 2014 r. z powodu zaliczeniem od tego dnia do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji E.W. wniosła odwołanie podnosząc, że matką opiekuje się od maja 2007 r., a rodzeństwo nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Codzienna opieka polega na podawaniu mamie leków, w tym chemii w tabletkach, jedzenia, pomocy w ubieraniu, sprzątaniu i paleniu w piecu. Opieka polega również na wyjazdach z mamą do lekarza w O. Skarżąca sama zachorowała na [...], jest po operacji i [...]. Po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności i dostarczenia go do MOPS uzyskała informację, że przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny, ale nie poinformowano jej, że straci równocześnie zasiłek dla opiekunów. Została pozbawiona źródła dochodu, mimo że będąc chora nadal sprawuje opiekę nad mamą, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżąca wyraziła chęć rezygnacji z zasiłku pielęgnacyjnego, aby otrzymywać zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o: 1. uchyleniu decyzji z dnia [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania E.W. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na matkę w kwocie 520 zł miesięcznie, przyznanego bezterminowo od 1 września 2014 r.; 2. przyznaniu E.W. zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. w kwocie 520 zł miesięcznie; 3. odmowie przyznania E.W. zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., gdyż jako córka jest obowiązana do alimentacji na rzecz matki. Osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (np. dzieci, wnuki), mogły - według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 2012 r. - otrzymać świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem, że nie są zaliczone do znacznego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji skarżąca, będąc osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym nie ma uprawnień do zasiłku dla opiekuna. Fakt ewentualnej rezygnacji skarżącej z zasiłku pielęgnacyjnego nie ma znaczenia w sprawie. Na tę decyzję E.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że pomimo swojej niepełnosprawności nadal opiekuje się mamą. Rodzeństwo mieszka w innych miejscowościach i nie jest w stanie zapewnić mamie opieki. Skarżąca wyjaśniła, że przez prawie 4 lata otrzymywała zasiłek dla opiekunów, ale zachorowała na [...]. Obecnie jest po operacji i [...], jej stan zdrowia polepsza się. Opiekuje się mamą, która jest po operacji [...] i ma [...]. Skarżąca często wyjeżdża z mamą do lekarza w O., podaje jej leki, mama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i nie można pozostawić jej bez opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1. uchyliło decyzję z dnia [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na matkę w kwocie 520 zł miesięcznie, przyznanego bezterminowo od 1 września 2014 r.; 2. przyznało skarżącej zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. w kwocie 520 zł miesięcznie; 3. odmówiło przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką od dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie Kolegium, skoro skarżąca stała się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z przedłożonym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to od tego dnia nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym nie przysługuje jej już zasiłek dla opiekuna. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 tej ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 10 ust. 1 u.u.w.z.o., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Ponieważ w przepisach u.u.w.z.o. nie została zawarta regulacja dotycząca zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna, należy odpowiednio stosować w takich przypadkach art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r., właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lud dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. niedopuszczalne jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12; z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12; z dnia 29 listopada 2012 r., I OSK 945/12; z dnia 19 stycznia 2009 r., I OSK 535/08; z dnia 10 lipca 2009 r., I OSK 1501/08; z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający Sądu w pełni podziela powyższe stanowisko w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna. W konsekwencji zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie wadliwie, bowiem z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 10 u.u.w.z.o. organy obu instancji uchyliły decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną, w sytuacji gdy podstawą uchylenia tej decyzji było zaliczenie skarżącej od dnia [...] grudnia 2014 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta spowodowała, że skarżąca przestała być osobą uprawnioną do otrzymywania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 pkt 2 u.u.w.z.o., zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 u.ś.r., stanowiący na dzień 31 grudnia 2012 r. w ust. 1 pkt 2, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy jednak zauważyć, że kserokopia Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej z dnia [...] 2015 r. została przez nią dostarczona do MOPS w dniu 22 stycznia 2015 r., co oznacza, że organy stwierdzając, iż zaistniała podstawa do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, mogły uchylić ją jedynie ze skutkiem na przyszłość. Tymczasem organy uchyliły decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną, tj. od dnia [...] grudnia 2014 r., co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 10 u.u.w.z.o. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.