II SA/Ol 377/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 lutego 2023 r. nr PN.4131.88.2023 w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków za przyznane świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłku oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Rychliki kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lutego 2022 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr I/4/2023 Rady Gminy Rychliki z dnia 27 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłku oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom objętym wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. W motywach rozstrzygnięcia wojewoda podniósł, że w § 4 uchwały rada postanowiła, iż uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis rażąco naruszył art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Wojewoda wskazał, że zgodnie z przywołanym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak wywiódł dalej organ, wymieniona na wstępie uchwała, jest aktem prawa miejscowego, który adresowany jest do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji tj. konieczności korzystania z wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego, nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej uchwale, Rada nie określiła daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a jedynie przesądziła, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku w Urzędowym Województwa Warmińsko -Mazurskiego. Organ podkreślił, że skoro podjęta uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, to bezwzględnie w jej treści powinno znaleźć się postanowienie o wejściu w życie, nie na skutek ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o wejściu w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Rychliki zarzuciła wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej jako "Ustawa") poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr I/4/2023, podczas gdy brak postanowienia w przedmiocie określenia daty jej wejścia w życie nie skutkuje jej niezgodnością z prawem, bowiem wówczas zastosowanie znajdują przepisy ustawowe określające vacatio legis aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, wobec czego uchwała wchodzi w życie po upływie 14-dniowego vacatio legis, zaś wobec nienaruszania przez uchwałę żadnej normy prawnej niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 21 lutego 2023 roku w całości. W motywach skargi gmina, po omówieniu treści uchwały, wskazała że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis ten określa zatem zasadę - 14-dniowy okres vacatio legis, przewidując jednocześnie, że może on podlegać modyfikacji, jeżeli dana uchwała określa inny termin wejścia w życie. Jeżeli natomiast akt nie określa innej daty wejścia w życie - zastosowanie ma 14-dniowy okres. Gmina wskazała, że w sytuacji, gdy konkretny przepis rangi ustawowej określa zasadę wejścia z życie aktów normatywnych, przewidując, że wyłącznie wyjątki od niej powinny być stwierdzone uchwałą, brak jest podstaw do uznania, że brak wskazania bezpośrednio w uchwale 14 dniowego vacatio legis stanowi naruszenie normy prawnej, a tym bardziej naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Gmina powtórzyła następnie, że data wejścia w życie aktu zakwestionowanego przez wojewodę wynika wyraźnie z normy ustawowej. Wobec powyższego brak było konieczności powielania treści ustawy w postanowieniach uchwały. Gmina wskazała również, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Gl 773/22 "stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu". Nawiązując do przytoczonego stanowiska skarżąca wywiodła, że uchwała nr I/4/2023 nie stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten nie wskazuje bowiem obowiązku Rady Gminy do określenia daty wejścia w życie aktu. Przepis ten natomiast samodzielnie określa tą datę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a także o skierowanie sprawy - do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewoda ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym dotycząca braku określenia przez Radę, daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a jedynie przyjęciu, że uchwała ta podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Organ nadzoru podkreślił, że precyzyjne wskazanie w akcie prawa miejscowego daty wejścia w życie ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt, ale także dla obywateli, którzy muszą mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Ponieważ podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to bezwzględnie w jej treści powinno znaleźć się postanowienie o wejściu w życie, nie na skutek ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz o wejściu w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak i nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać treść uchwały, rozstrzygając między innymi, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Sąd musi zatem najpierw przeanalizować zgodność uchwały gminy z prawem, a następnie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związana z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie (por. wyrok NSA z 4.12.2014 r., I OSK 2166/14). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 4 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy w § 4 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W treści uchwały zabrakło jednak bezpośredniego wskazania na datę jej wejścia w życie. Na plan pierwszy wysuwa się zatem pytanie, czy w sytuacji określenia przez ustawodawcę ogólnego 14 dniowego terminu vacatio legis, dla aktów publikowanych w dziennikach urzędowych, brak powtórzenia regulacji ustawowej stanowi istotną wadę aktu prawa miejscowego. W kontekście wskazanego wyżej pytania, powtórzyć należy, że przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązujący. Mająca charakter lex generalis zasada 14 dniowego vacatio legis, doznaje wyjątków tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 i 3 u.o.a.n. Dopiero zatem odstąpienie od regulacji ustawowej wymaga wyraźnego wskazania innych niż ogólne zasad i terminów wejścia w życie aktu normatywnego. A contrario przyjąć należy, że pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Powyższe jest przy tym zgodne z poglądami doktryny. Jak wskazał A. Wierczyński określony w ust. 1 art. 4 u.o.a.n. minimalny okres vacatio legis pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Takie rozwiązanie stanowi ważne dopełnienie normy wyrażonej w art. 88 Konstytucji RP. Rozstrzyga ono problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności został pozbawiony przepisu o wejściu w życie (G. Wierczyński [w:] Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 4.). Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy wskazał w tym kontekście: "Po to bowiem ustawodawca ustanowił regulację art. 4 ust. 1 ustawy, by nie traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem. [...] pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin wejścia jej w życie oznacza, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do treści art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W miejsce zatem wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie przytoczona regulacja ustawowa" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, LEX nr 1496757). Z powyższego wywieś należy, ze w porządku prawnym zafunkcjonować mogą akty pozbawione wadliwego przepisu dotyczącego ich wejścia w życie. Wówczas w miejsce "brakującej normy" stosowane są bezpośrednio regulacje ustawowe. Z sytuacją w istocie tożsamą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uchwała nr I/4/2023 Rady Gminy Rychliki z dnia 27 stycznia 2023 r., sama nie zawiera normy wskazującej jej datę wejścia w życie. Zaniechanie to nie stanowi jednak przeszkody dla nabrania przez pozostałe postanowienia uchwały mocy obowiązującej. W istocie powoduje jedynie domyślne zastosowanie generalnej normy ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Lokalny prawodawca, przez swoje zaniechanie odstąpił niejako od skrócenia lub wydłużenia ustawowego vacatio legis. Zastrzec należy przy tym że zaniechanie lokalnego prawodawcy, ocenione winno być negatywnie z punktu widzenia brzmienia § 43 w zw. z § 173 załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z treścią zasad techniki prawodawczej w ustawie (odpowiednio akcie prawa miejscowego) zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają odrębne przepisy ustawy wprowadzającej. Zaniechanie Rady Gminy Rychliki nie ma jednak charakteru istotnego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku organu nadzoru, nie uniemożliwia ono ustalenia daty wejścia w życie spornej uchwały. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot stronie skarżącej od organu nadzoru kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).