II SA/Ol 38/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi M. B. , C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 9 kwietnia 2008r. G. F. jako pełnomocnik spółki A wystąpił do Wójta Gminy A z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki A zlokalizowanej na działce nr "[...]" w A. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki A, zlokalizowanej na działce nr "[...]", obręb A, gm. A. Mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 określająca linie zabudowy stanowi załącznik nr 1 do powyższej decyzji zaś załącznik nr 2 i 3 to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – odpowiednia część graficzna i tekstowa. W odwołaniu od ww. decyzji M. i C. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnicy R. i T. K. oraz K. S. zarzucili nieuwzględnienie aktualnego raportu oddziaływania na środowisko uwzględniającego nowe przepisy. Podnieśli także negatywny wpływ planowanej inwestycji na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Dodali, że działka nr "[...]" jest zlokalizowana w otoczeniu terenów ochronnych i w odległości znacznie mniejszej niż 1000 m od obszaru ochrony ptaków Natura 2000 i znacznie bliżej jeziora A, którego brzegi ,- lasy, są siedliskiem dla przelatujących ptaków. Zwrócili także uwagę na skutki promieniowania zamierzonej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepisy różnych aktów prawnych odnoszące się do inwestycji celu publicznego. Po ich przedstawieniu organ odwoławczy skonkludował, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Wskazał przy tym, że projekt decyzji zapadłej w I instancji został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]" oraz Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody postanowieniem z dnia "[...]" uchylonego w części, w zakresie w jakim przewiduje zastrzeżenie przez Dyrektora Departamentu Ochrony Przyrody postanowieniem z dnia "[...]". Podniesiono przy tym, że zarzuty odwołań były przedmiotem oceny Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i organ odwoławczy w przedmiotowym postępowaniu nie może ich kwestionować. Skargę na ww. decyzję wywiedli M. i C. B.. Skarżący podnieśli, że nie ma uzgodnienia niniejszej decyzji zapadłej w I instancji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W ocenie strony zaś brak tegoż uzgodnienia, tj. sytuacja, iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona stwierdziła również w tym kontekście, że usunięcie z decyzji Nr "[...]" Wójta Gminy A z dnia "[...]" zapisu o uzgodnieniu jej z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, niewątpliwie stanowi ingerencję w zakres rozstrzygnięcia danej decyzji. Skarżący zarzucili również brak powiadomienia przez organ I instancji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o wznowieniu postępowania dotyczącego budowy stacji telefonii komórkowej. Według strony skarżącej kolejne uchybienie dotyczy dokumentu, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławczego (jak również Wójt Gminy A), mianowicie postanowienia nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - którym uzgodnił projekt decyzji w 2008 roku. Wskazano, że Wojewódzki Konserwator Zabytków złożył odwołanie w 2012 roku od tej rzekomo uzgodnionej decyzji Wójta Gminy A nr "[...]" z dnia "[...]", w którym informował, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie został powiadomiony o wznowieniu postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Dalej zarzucono, że planowana inwestycja należy do inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku Nr. 213, poz. 1397 ). Dlatego też według skarżących w sprawie powinien być przedstawiony aktualny raport o oddziaływaniu na środowisko, który by uwzględnił nowe przepisy ujęte w ww. Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku. Wskazano, że Wójt Gminy powołuje się na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i jego postanowienie nr "[...]" z dnia "[...]", którym uzgodniono przedmiotową inwestycję. Skarżący wyrazili wątpliwości czy decyzja, na którą powołuje się Wójt Gminy A posiada nadal moc prawną, skoro nie może przecież uwzględniać przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podniesiono również, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się stanowisko archeologiczne zidentyfikowane jako osada starożytna A, o czym informował w swoim odwołaniu od decyzji w 2012 roku Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w A. Podkreślono także, że sporna inwestycja zlokalizowana jest terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza A w odległości około 600m od granic obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - Puszcza Napiwodzko- Ramucka. Ponadto według autorów skargi planowana inwestycja godzi w interes publiczny. Niewątpliwie bowiem lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Właściciele nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej będą mieli w ocenie strony ograniczone prawo do zagospodarowania swoich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" Wójta Gminy A ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce nr "[...]". Zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., Nr 647), dalej u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również przepis art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. 2008r., Nr 199. poz. 1227). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tutaj decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie może budzić wątpliwości, że organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zobowiązany do ustalenia czy inwestycja, której dotyczy wniosek jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a więc czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy A w swojej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ustalił obowiązek uwzględnienia wszystkich warunków i ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej przez Wójta Gminy A. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" (akta adm. organu II instancji, k. – 52) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" w miejscowości A, gmina A. Następnie w dniu 16 września 2008 r. organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Tym samym organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu odwołuje się do ustaleń i warunków decyzji środowiskowej, która faktycznie nie została w sprawie wydana. Ponadto trzeba w tym kontekście mieć na uwadze, że z dniem 15 listopada 2010r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397), które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis zaś § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. zawiera normę intertemporalną, przewidując, że do postępowań o wydanie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji ... wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, czyli przed dniem 15 listopada 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie budzi zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji. Tymczasem organ I instancji zastrzegł w swoim rozstrzygnięciu, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej należy wskazać, że z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wynika, iż właściwy organ zobowiązany jest do uzgodnienia planowanej inwestycji. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009r. sygn. II OSK 1239/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ tak uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego w trybie art. 106 kpa. Przedmiotowa inwestycja zaś znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza A, na terenie którego obowiązują zakazy wprowadzone rozporządzeniem Nr 153 Wojewody z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza A (akta adm. organu II instancji, postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 września 2009r., k . - 57). Organ I instancji uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia "[...]" uzgodnił projekt decyzji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podejmował rozstrzygnięcia uzgadniającego. Organ zatem zupełnie niezasadnie powołał się na takie rzekome uzgodnienie. Ponadto Wójt Gminy A w swoim rozstrzygnięciu ustalił, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r., Nr 162, poz. 1568) oraz ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2006r., Nr 50, poz. 362). Organ powołał się przy tym na postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt decyzji. Jednakże organ I instancji powołując się na to uzgodnienie zupełnie pominął dwie kwestie. Po pierwsze wspomniane postanowienie zostało wydane niemal cztery lata przed wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie zaś należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 15 maja 2012r. (akta adm. organu I instancji, k. – 67) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się stanowisko archeologiczne zidentyfikowane jako osada starożytna A, którego wartość zabytkową i historyczną potwierdzono w wyniku badań archeologicznych. Zaznaczono, że na podstawie planu załączonego do przedmiotowej decyzji w skali 1:1000 wnioskować można, że co najmniej projektowane: droga dojazdowa do stacji bazowej, kabel zasilający oraz fragment ogrodzenia zlokalizowane zostaną na ww. stanowisku. W związku z powyższym należy przyjąć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji jest co najmniej przedwczesna. Od poczynienia bowiem wyczerpujących ustaleń w zakresie kwalifikacji inwestycji w kontekście przywołanego rozporządzenia uzależniony jak bowiem dalszy bieg postępowania, w tym wydanie wnioskowanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zatem w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w zakresie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia zgodnie z regulacjami właściwego rozporządzenia i w kontekście opracowań złożonych przez inwestora. W dalszej kolejności dopiero możliwe będzie procedowanie nad decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji celu publicznego, przy czym nie można pominąć i przejść do porządku dziennego nad pismem konserwatora zabytków z dnia 15 maja 2012 r. Pamiętać bowiem należy, że pomiędzy pozytywnym uzgodnieniem a wydaniem decyzji przez organ upłynęły prawie cztery lata, zaś wydając obecnie decyzję organ powinien uwzględnić wiedzę aktualnie posiadaną, w sytuacji gdy organ uzgadniający zaprzeczył zaprezentowanemu wcześniej stanowisku. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.