II SA/Ol 380/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2014r. W. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) z zawiadomieniem o popełnieniu samowoli budowlanej przez jego sąsiada L. K., polegającej na posadowieniu na granicy działek o nr "[...]" i "[...]" w M. tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w postaci ułożonej z cegły rozbiórkowej budowli w kształcie ściany (muru). W ocenie strony istnienie tego muru stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników obu działek. W. D. zwrócił się o nakazanie sprawcy samowoli natychmiastowego usunięcia rzeczonej budowli. W odpowiedzi PINB poinformował wnioskodawcę, że podjęte czynności kontrolne nie wykazały istnienia na granicy działek "[...]" i "[...]" obiektu budowlanego. Wskazał, że przy granicy wymienionej działki ułożone zostały na płytach chodnikowych cegły wapienno-cementowe pochodzące z rozbiórki, w kształcie prostopadłościanu o wymiarach: 6,6 m długości, 0,65 m szerokości oraz 2,08 m wysokości. Cegły zostały ułożone luźno bez użycia zaprawy cementowej. Według oświadczenia L. K. cegły te są gromadzone do planowanej rozbudowy budynku, o pozwolenie której złożony został wniosek w Starostwie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt II SAB/Ol 116/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę W. D. na bezczynność PINB, zobowiązując organ do rozpoznania jego wniosku z dnia 8 kwietnia 2014r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania, nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowaniu jej, że jej żądanie jest bezzasadne, ale musi w oparciu o przepisy k.p.a., zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia "[...]" PINB odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej L. K. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego w postaci ściany (muru) ułożonej z cegły rozbiórkowej na granicy działek o nr "[...]" i "[...]" w M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu PINB powołał się na wskazane już ustalenia czynności kontrolnych. Stwierdził, że cegły znajdujące się na działce nr "[...]" nie stanowią żadnego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), a w celu ich ułożenia nie wykonano żadnych robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Zatem nie ma podstaw, aby uznać przedmiotowy "obiekt" za obiekt budowlany podlegający regulacjom Prawa budowlanego, gdyż nie stanowi budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ani budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, czy też obiektu małej architektury. Z powyższych względów nie jest to również tymczasowy obiekt budowlany, przez który, w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce. PINB ocenił, że bezpodstawne jest żądanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wnioskowanego obiektu. Dlatego postanowiono o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61a §1 k.p.a., gdyż stan faktyczny zaistniały w sprawie nie wyczerpuje dyspozycji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji nie istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, żądanej przez wnioskodawcę. PINB zauważył ponadto, że Komisariat Policji w M. prowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie nieumyślnego narażenia człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, spenalizowane w art. 160 § 3 k.k. Postępowanie zakończone zostało postanowieniem o odmowie wszczęcia dochodzenia, zatwierdzonym w dniu 20 kwietnia 2014 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej. Zdaniem PINB oznacza to, że również organy ścigania uznały, że nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego, na które powołuje się wnioskodawca. W. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem art. 61 a k.p.a. poprzez jego całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mimo braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała pierwsza z wymienionych przesłanek. Natomiast inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Przyjęto, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podkreślono, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powołując, się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, WINB podniósł, że odmawiając wszczęcia postępowania organ może wskazać na przedmiot wniosku, który nie mieści się w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W takiej kategorii mieszczą się np. sprawy o charakterze cywilnym, którym nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim spraw, które nie podlegają rozstrzygnięciu przez organ administracyjny w formie decyzji. Organ na etapie postępowania nadzorczego bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny istnienia przesłanki procesowej. Reasumując, WINB przyjął, że pryzma cegieł ułożona w sposób luźny bez użycia zaprawy cementowej ani innych materiałów i środków budowlanych nie stanowi ani obiektu budowlanego, ani tymczasowego obiektu budowlanego. Organ przytoczył treść przepisów definiujących te pojęcia. Zaznaczono, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest fakt, iż sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego. Jest to sprawa o charakterze cywilnym dla której nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania w drodze decyzji. Zdaniem WINB organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. D. wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie od WINB na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności: -art. 1 pkt l k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w kategorii spraw administracyjnych, podlegających rozstrzygnięciu w trybie k.p.a. i zakończonych wydaniem aktu administracyjnego; - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na jego podstawie, w przyjęty sposób, - art. 61 i 104 k.p.a. w zw. z art. 28 § 1 Prawa budowlanego przez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z posadowieniem budowli bez wymaganego pozwolenia na budowę; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art.11 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie w uzasadnieniu motywów podjęcia skarżonego postanowienia, pominięcie wielu kwestii i nieustosunkowanie do zarzutów skarżącego; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do wypowiedzi skarżącego zamieszczonych w zażaleniu, a także jego twierdzeń i zarzutów sformułowanych we wniosku ; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny istniejących w sprawie dowodów poprzez całkowicie dowolne i nie mające w nich poparcia uznanie spornej budowli za luźno ułożoną pryzmę cegieł, podczas gdy w ich świetle stanowi ona regularny mur, wzniesiony zgodnie ze sztuką budowlaną, w tym z typowymi dlań wiązaniami, fundamentem i wykonanym z blachy zadaszeniem; - art. 7 - 9 k.p.a. w związku z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej , o istotnym wpływie na wynik sprawy, poprzez pominięcie zebranych w sprawie dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej protokołu z przeprowadzonej kontroli lub zinterpretowanie ich w sposób odmienny, aniżeli pozwalała ich treść. II. przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 i 30 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wzniesiony przy granicy z działką skarżącego mur nie jest budowlą, pomimo że jego rozmiary, sposób wykonania (wiązania) połączenie z gruntem a także czas trwania, wynoszący powyżej 120 dni, w pełni odpowiada definicji budowli trwale związanej z gruntem, wymagającej bezspornie pozwolenia na budowę; - art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 81 - 83 tej ustawy poprzez ich pominięcie i zaniechanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wzniesionej nielegalnie budowli. Zdaniem skarżącego, pomimo cytowania przez WINB wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 893/11, organ nie wyprowadził z jego treści właściwych wniosków, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygania przekazanych mu zgodnie z właściwością spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie(art. 61a § 2 k.p.a.). Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 o.p. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. tez wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 735/12, LEX nr 1379540). W niniejszej sprawie żadna z przytoczonych przyczyn nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc dla organu oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie przeszkody do procedowania w sprawie i nie może przesądzać o zasadności żądania. Czym innym jest bowiem zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania. Przy czym Sąd w rozpoznawanej sprawie nie może przesądzić o zasadności rozbiórki spornego obiektu, gdyż skarga dotyczy tylko rozstrzygnięcia formalnego. Tak samo uwzględniając uprzednio skargę na bezczynność, Sąd nie przesądził kierunku działania organów nadzoru budowlanego. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie jedynie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Wbrew stanowisku organów orzekających sporne ułożenie cegieł rozbiórkowych nie stanowi luźnej pryzmy, ale regularną ścianę (mur), usytuowaną przy granicy działki skarżącego, pełniąc de facto funkcję ogrodzenia, będącego w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzeniem budowlanym, którego projektowanie i budowanie musi uwzględniać wytyczne określone w art. 5 Prawa budowlanego. Sam organ stwierdził, że jest to prostopadłościan o konkretnych wymiarach: wysokości 2,08 m, długości 6,6 m i szerokości 0,65 m. Parametry te, jak i znajdujące się w aktach fotografie spornego obiektu przeczą przyjętemu stanowisku, iż jest to tylko pryzma cegieł. Natomiast ustalenie, że nie są one ze sobą niczym spojone uzasadnia obawy skarżącego co do bezpieczeństwa takiej konstrukcji. Przy czym nie została przez organ jednoznacznie ustalona wysokość posadowionego muru, gdyż skarżący zarówno w zawiadomieniu, jak i w odwołaniu wskazuje, że wysokość ta wynosi 250cm, natomiast w protokole oględzin przeprowadzonych przez organ I Instancji widnieje zapis " wymiary cegieł w formie prostopadłościanu; dł. 6.60m, szer.0,65m, wys.2,08m są ustawione na płytkach betonowych – chodnikowych". Z zapisu tego nie wynika, jaka jest wysokość całej konstrukcji posadowionej na granicy działek (wraz z płytkami betonowymi), co ma znaczenie wobec brzmienia art. 30 ust.3 Prawa budowlanego w kontekście obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Dlatego przedmiot postępowania należy niewątpliwie do właściwości organów nadzoru budowlanego, zobowiązanych do czuwania nad przestrzeganiem ustawy Prawo budowlane, w tym bezpieczeństwa konstrukcji i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 9 Prawa budowlanego). Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą. W myśl zaś art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie na zasadzie art. 51 ust. 1 organ nadzoru budowlanego uprawniony jest odpowiednio: nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W konsekwencji rolą organu nadzoru budowlanego była ocena legalności i bezpieczeństwa posadowienia spornego urządzenia budowlanego tuż przy granicy działki, wykonanego bezsprzecznie z materiałów budowlanych, co powinno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu merytorycznym, czyli załatwiającym sprawę co do istoty. Organ nie mógł więc poprzestać na odmowie wszczęcia postępowania, ale powinien wyjaśnić podnoszone przesłanki w toku postępowania. Organy błędnie przyjęły, że posadowienie spornego obiektu ma charakter cywilnoprawny. W takiej sytuacji, na co zwrócić należy uwagę, i tak nie byłoby podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ale zastosowanie miałby art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wszcząć postępowanie i rozpoznać sprawę merytorycznie, biorąc pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz aktualny stan faktyczny, obowiązujący na dzień orzekania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.