II SA/Ol 382/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 5 maja 2009r. Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w "[...]" wniosły o przeprowadzenie kontroli użytków gruntowych dla nieruchomości położonych przy ulicy A w "[...]", oznaczonych w operacie ewidencyjnym obrębu nr "[...]" miasta jako działki o nr "[...]" i "[...]", oraz zmianę dotychczasowego oznaczenia użytków w tych działkach z Bi – inne tereny zabudowane na Ls – czyli las. Powołano się przy tym na ustawę z dnia 28 września 1991r. o lasach. Najpierw pismem z dnia 26 maja 2009r. Prezydent Miasta odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że przedmiotowe działki zabudowane są budynkiem biurowym, który stanowi siedzibę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz garażem. Stwierdzono, że od założenia w 1970r. ewidencji gruntów dla obrębu nr "[...]" przedmiotowe nieruchomości oznaczone były jako tereny zabudowane budynkami biurowo-mieszkalnymi. Następnie w wyniku wniesionego odwołania i rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji sprawa wróciła do I instancji, a Prezydent Miasta - tym razem decyzją z dnia "[...]" ponownie odmówił wprowadzenia zmian wnioskowanych przez Dyrekcję Lasów Państwowych. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją z dnia "[...]" przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa, a sprawę przekazano ponownie do rozpatrzenia w I instancji. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta ponownie odmówił wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytku gruntowego w przedmiotowych działkach. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w odniesieniu do lasów ewidencję gruntów i budynków prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast w myśl art. 20 ust. 2 tej ustawy, przy ustalaniu granic i powierzchni lasu, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu. Według art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w "[...]", wnosząc o jej uchylenie oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy zmianę dotychczasowej kategorii użytków na nieruchomościach położonych przy ulicy A w "[...]", oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu "[...]" numerami działek "[...]", tj. Bi na użytek Ls. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 6 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, a także art. 10 § 1 kpa. Zdaniem odwołującego się sprawa nie została należycie wyjaśniona. Strona podkreśliła, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decydują między innymi informacje zawarte w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz faktyczny sposób wykorzystania gruntu, ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr "[...]" do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podniesiono przy tym, że w budynku przy ulicy A poza pomieszczeniami Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wynajmowane pomieszczenia biurowe stanowią tylko 15% ogólnej powierzchni. Dochody z wynajmu zaś są wykorzystywanie na funkcjonowanie RDLP. Błędna jest zatem teza, że biurowiec nie służy gospodarce leśnej. Według strony odwołującej się zatem przedmiotowy budynek powinien być wpisany do ewidencji jako las. W odwołaniu stwierdzono także, że dotychczas nie było wymagane sporządzenie planu urządzenia lasu, ale nastąpi to niezwłocznie po zmianie w ewidencji gruntów oznaczenia przedmiotowych działek. Podkreślono również, że strona nie miała możliwości zapoznania się ani wypowiedzenia odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian oznaczenia użytków gruntowych z Bi na Ls może stanowić wyłącznie ostateczna decyzja Ministra Środowiska zatwierdzająca nowy lub zmieniony plan urządzenia lasu obejmujący przedmiotowe działki. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 1077/07, według którego art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, stanowiący o konieczność uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planów urządzania lasu w zakresie granic i powierzchni lasów, stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Tym samym według organu przedmiotowe działki będą stanowiły las, o ile zostaną objęte planem urządzania lasu zatwierdzonym prawomocną decyzją Ministra Środowiska. Organ II instancji wskazał, odnosząc się do zarzutu nie poinformowania strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, że uchybienie to nie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych i nie miało wpływu na wynik sprawy. Cały materiał dowodowy był bowiem odwołującemu się znany. Skargę na ww. decyzję wywiodły Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach poprzez przyjęcie, że o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako lasu, decyduje zakwalifikowanie w planie urządzania lasu jako gruntu leśnego. Podniesiono również naruszenie art. 3 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że grunty pod budynkiem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie są związane z gospodarką leśną w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Według tej regulacji prawnej lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Skarżący podniósł przy tym, że Minister Środowiska w piśmie z dnia 13 lipca 2009r. stwierdził, że grunt pod budynkiem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest gruntem związanym z gospodarką leśną. W związku z tym zdaniem skarżącego należy przyjąć, że nieruchomość objęta przedmiotowym wnioskiem z dnia 5 maja 2009r. stanowi las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach i dlatego stosowny zapis powinien mieć odzwierciedlenie w ewidencji. Według skarżącego nie zasługuje na aprobatę wyrażony przez organ II instancji pogląd, że kryterium decydującym o dokonaniu zmiany użytku danego gruntu na las jest stosowny zapis w planie urządzania lasu, kwalifikujący dany grunt jako leśny. W ocenie skarżącego takim kryterium jest związanie gruntu z gospodarka leśną, a więc stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Jeżeli zatem dany teren spełnia wymogi, o których mowa w ustawie o lasach, powinien być oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako Ls. W skardze powołano się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2004r., IV SA 393/03, który wskazał, że dla przypisania danemu gruntowi statusu lasu w ewidencji gruntów i budynków decydujące znaczenie ma okoliczność czy istniejący na gruncie stan faktyczny pozwala na uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach. W ocenie skarżącego w sprawie najpierw należy dokonać stosownej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, a dopiero później można przystąpić do sporządzenia planu urządzenia lasu. Istotne jest bowiem, że stan faktyczny istniejący na działkach objętych wnioskiem z dnia 5 maja 2009r. odpowiada definicji lasu wyrażonej w art. 3 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]"Prezydenta Miasta o odmowie wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytków gruntowych (z Bi – inne tereny zabudowane na Ls – czyli las), dla nieruchomości położonych przy ulicy A w "[...]", oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako działki o nr "[...]" i "[...]". Przede wszystkim trzeba wskazać, że sprawy ewidencji gruntów i budynków są uregulowane ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.). Stosownie do art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 2005r, Nr 45, poz. 435), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jednakże w kontekście przedmiotowej sprawy zwrócić uwagę należy na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, który zawiera w swej treści zasadę, iż dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Przepis ten w ocenie Sądu, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ta regulacja prawna ma swoje ustawowe umocowanie, wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w swoich wyrokach z dnia 23 lipca 2008r. (I OSK 1077/07) i z dnia 8 lutego 2007r. (I OSK 454/06) podniósł, że obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). Za nietrafne należy również uznać stanowisko, że w świetle art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego najpierw dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków, a dopiero wówczas wprowadza się odpowiednie zmiany w planie urządzenia lasu. Zatem plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach może być także grunt pozbawiony drzew i krzewów oraz runa leśnego. Grunt taki stanowi jednak las, o ile zostanie objęty planem urządzenia lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" w ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008r., I OSK 1077/07 i I OSK 1072/07). Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzić trzeba, że został on wydany w innym w stosunku do przedmiotowej sprawy stanie faktycznym. Dlatego też wywodów prawnych w nim zawartych nie można rozpatrywać w oderwaniu od kwestii, której one dotyczą ani też nie można przenieść ich na grunt przedmiotowej sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. Stosownie zaś do art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. W rozpatrywanym przypadku z całą pewnością dokumentem stanowiącym podstawę wnioskowanych przez stronę skarżącą zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków, granic i powierzchni lasu jest obowiązujący plan urządzenia lasu. Wynikające zaś z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z 1991r. o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008r., I OSK 846/07 i I OSK 904/07). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji.