II SA/Ol 388/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi H.G na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą nr XLVI/313/202 z dnia 4 października 2002 r. Rada Miejska w Biskupcu uchwaliła zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec dla obszaru zalegania i eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "R". Skargę na powyższą uchwałę wniósł H.G. Podniósł, że jego nieruchomość znajduje się w granicach terenu górniczego wyznaczonego wokół złoża kruszywa naturalnego "R". Zgodnie z art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego dla tego terenu powinien być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowe jest natomiast sporządzenie planu miejscowego wyłącznie dla obszaru górniczego, do którego odnosi się zaskarżona uchwała. Wadliwy zakres i ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, który nie jest w tym stanie prawnym objęty ochroną przed szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Prowadzone aktualnie postępowanie administracyjne, w tym opracowywany raport o oddziaływaniu na środowisko, ograniczone są wyłącznie do obszaru górniczego i nie obejmują nieruchomości skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Biskupcu wniosła o jej oddalenie. Podniosła w uzasadnieniu, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżoną uchwałą bezpośrednio i realnie naruszono jego interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Nieruchomość skarżącego nie leży w granicach terenu, dla którego opracowany został plan miejscowy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec. Zgodnie zaś z postanowieniami tego aktu tereny górnicze wyznaczono tylko dla złoża A. i P., natomiast dla złoża R. zastrzeżono obowiązek opracowania planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru górniczego R. uchwalono na wniosek inwestora. W postępowaniu tym skarżący nie zgłaszał uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne jest, że nieruchomość skaczącego położona jest w granicach terenu górniczego wyznaczonego dla obszaru górniczego R. Dla obszaru tego w dniu 4 października 2002 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestią sporną jest okoliczność, czy organ stanowiący gminy prawidłowo objął ustaleniami planu miejscowego wyłącznie obszar górniczy złoża kruszywa naturalnego R., z pominięciem terenu górniczego tego złoża. Przypomnieć należy, że obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny objętej koncesją (art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. Nr 27, poz. 96, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), natomiast terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (pkt 9). Granice obszaru górniczego i terenu górniczego, zgodnie z art. 25 Prawa geologicznego i górniczego, wyznacza organ koncesyjny. Z brzmienia cytowanych przepisów wynika, że teren górniczy jest obszarowo większy od obszaru górniczego i obejmuje przewidywany szkodliwy wpływ zakładu górniczego w tym obszarze. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały nie tylko przepisy powołanego Prawa geologicznego i górniczego, lecz przede wszystkim regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Z art. 10 ust. 1 i ust. 1b tej ustawy wynika, że o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydowały istniejące potrzeby przestrzenne gminy, dotyczyło to także wyznaczenia granic i zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie (pkt 4 ust. 1 art. 10). Jednocześnie ustawodawca przewidział obowiązek sporządzenia planu miejscowego m.in. gdy przepisy szczególne tak stanowią (art. 13 ust. 1 pkt 1). O przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, decydowała rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń zgodnie z art. 10 ust. 1. Rozstrzygnięcie to rada gminy mogła podjąć z własnej inicjatywy lub na wniosek, z którym mógł wystąpić każdy (art. 12 ust. 2). Wskazać ponadto należy, że w art. 6 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżono obowiązek określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów objętych lub wskazanych do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych oraz obszarów, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania (art. 6 ust. 5 pkt 1 i pkt 7), przy czym podkreślenia wymaga, że rozwiązania przyjęte w planie miejscowym musiały być spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 2a wójt (burmistrz, prezydent) miał obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zobowiązywała organu gminy do uchwalenia planu miejscowego dla terenu górniczego, a w przypadku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego - do uchwalenia jednego planu dla całego tego terenu. W sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżono, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 9 ust. 1, w odniesieniu do obszaru górniczego i terenu górniczego to normy prawne wynikające z Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Plan ten powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu można w planie miejscowym w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr. Jeżeli jednak przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego, co zastrzeżono w ust. 6 art. 53. Z wykładni cytowanych wyżej przepisów nie wynika wymóg ustanowienia jednorazowo planu miejscowego dla całego terenu górniczego, istnieje jednak obowiązek objęcia wszystkimi planami miejscowymi łącznie całego terenu górniczego, w granicach terytorialnych danej gminy. Należy bowiem podnieść, że jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice określonego w koncesji terenu górniczego, organ koncesyjny zmienia decyzję w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego na mocy art. 25 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Powyższe powoduje, że nawet objęcie jednym planem wyznaczonego terenu górniczego nie gwarantuje ochrony terenu górniczego, gdyż kształt jego granic może ulec zmianie, co skutkować będzie obowiązkiem uchwalenia kolejnego planu miejscowego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 333/04 (Lex 135288), że przewidziana w art. 53 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego "integracja wszelkich działań" nie oznacza zakazu zróżnicowania ograniczeń w stosunku do własności nieruchomości na pewnej części terenu górniczego oraz ograniczeń na niekorzyść przedsiębiorcy w odniesieniu do dalszej części terenu górniczego. W związku z tym realizacja zamierzonego tutaj celu ustawy nie wymaga zatem sporządzenia jednego planu miejscowego o zróżnicowanych postanowieniach w odniesieniu do poszczególnych obszarów w zasięgu terenu górniczego, gdy może zachodzić w ocenie gminy potrzeba opracowania kilku zróżnicowanych z tego punktu widzenia planów. Przyznać zatem należy, że ustawodawca przewidział w art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego obowiązek uchwalenia planu miejscowego także dla terenu górniczego, jednakże nie można podzielić stanowiska skarżącego, sprowadzającego się do twierdzenia, że organ gminy winien w jednym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawrzeć ustalenia dotyczące zarówno obszaru górniczego, jak i terenu górniczego. Kontrolowany akt nie narusza obowiązującego w dacie jego podjęcia prawa przez to, że zakres planu miejscowego ograniczono do obszaru zalegania i eksploatacji złoża kruszywa naturalnego R. Nie budzi wątpliwości fakt, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie doręczono Radzie Miejskiej w Biskupcu dnia 31 marca 2008 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Tym samym spełnione został wymogi formalne skargi i należało zbadać legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną a jego naruszenie musiało nastąpić przed wniesieniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 1/2/2005, wyrok NSA z dnia 1.03.2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, nr 7-8, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7.02.2007 r., II SA/Gl 943/06, Lex 356449). Skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż jego nieruchomość położona jest na terenie górniczym R. Jednakże kontrolowanym aktem prawa miejscowego nie naruszono chronionego tym przepisem interesu skarżącego, gdyż zaskarżona uchwała reguluje wyłącznie przeznaczenie obszaru górniczego R., a nie terenu górniczego tego złoża i nie wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, który opiera swoją skargę jedynie na braku możliwości realizacji swoich zamierzeń w przyszłości. Skarżący mógłby skutecznie zarzucać naruszenie swojego interesu prawnego, chronionego art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, w postępowaniu wszczętym na zasadach określonych w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego m.in. przypadku gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Natomiast w niniejszej sprawie skoro nieruchomość skarżącego nie znajduje się na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to skarżący nie może wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny lub uprawnienia, a w konsekwencji nie jest stroną tego postępowania. "Jeżeli skarżący nie wykazał, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jego interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny) - nie może skutecznie wnieść skargi do Sądu Administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7.02.2007 r. II SA/Gl 943/06, Lex 356449) Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.