II SA/Ol 388/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. J.K. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 26 lutego 2019 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "organ pierwszej instancji"), wpłynęło pismo strony wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr "[...]" przy ul. B. w E. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 4 marca 2019 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na dz. nr "[...]", dotyczące muru oporowego oraz ogrodzenia. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowanej na działce o nr geod. "[...]" , dotyczącej wybudowania muru oporowego oraz ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku powadzonego postępowania, w trakcie oględzin ustalono, że K.L. (dalej jako: "inwestor"), prowadzi roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]" r. Wskazano, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ustalono, że inwestor realizuje na działce budowę ogrodzenia z betonu architektonicznego grubości 18 cm i wysokości od 180 do 220 cm bez zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), dalej jako: "P.b.", zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. W związku z tym, umorzono postepowanie jako bezprzedmiotowe. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu strona podniosła, że organ powiatowy nie dochował należytej staranności w rozpoznawaniu sprawy oraz pominął istotne fakty, według niej sąsiad wybudował mur oporowy. Ponadto, strona przedłożyła zdjęcia przedmiotowego ogrodzenia wraz z pomiarami. Podkreśliła, że nie wyrażała zgody na budowę przedmiotowego ogrodzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, prowadząc postępowanie odwoławcze, w celu uzupełniania materiału dowodowego, zobowiązał organ pierwszej instancji, na podstawie art. 136 k.p.a., do wykonania precyzyjnych pomiarów spornego ogrodzenia, bowiem skarżąca twierdzi, że ogrodzenie jest wyższe niż 2,20 m. Po rozpatrzeniu odwołania strony, WINB, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją, jaką dany obiekt pełni. Podano, że w przedmiotowej sprawie nie ma różnicy terenu, aby konieczna była budowa muru oporowego, gdyż punkt posadowienia terenu działek ościennych jest niemal identyczny z działką inwestora. Wobec tego, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania jako ogrodzenie. Podkreślono, że budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie mieści się zaś we wskazanej wysokości. Ma w pierwszym punkcie 2,23 m, ale przy tak minimalnym przekroczeniu, nie ma podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż różnica 3 cm może wynikać z ukształtowania terenu. W najniższym miejscu ogrodzenie ma wysokość 1,67 m. Na taki rodzaj prac, jaki wykonał inwestor, nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 54/20, uchylił decyzję WINB z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie do rozróżnienia między murem oporowym a ogrodzeniem. Jednakże z nadesłanego do Sądu pisma skarżącej z dnia 9 lipca 2020 r. oraz z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie przed WSA w dniu 28 lipca 2020 r. wynika, że w trakcie oględzin dokonywanych w toku postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym, inwestor przyznał się do usypania nasypu na działce skarżącej. Jest to zatem istotna okoliczność, mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z tym, organ odwoławczy winien ustalić, czy rzeczywiście inwestor złożył oświadczenie, na które powołuje się skarżąca. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w związku z wyrokiem WSA w Olsztynie, organ odwoławczy wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego o przesłanie kserokopii protokołów z rozpraw w sprawie z powództwa J.K. przeciwko K.L. o zapłatę. Sąd Rejonowy, w dniu 18 lutego 2021 r., przesłał odpisy protokołów rozpraw z dnia 23 października 2019 r. oraz z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt "[...]". Po rozpatrzeniu sprawy, WINB, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor nie zmienił rzędnych terenu. Wykonany przez niego nasyp ziemi na działce skarżącej został już usunięty. W przedmiotowej sprawie brak jest różnic w poziome terenu pomiędzy działkami należącymi do strony oraz inwestora. Wskazano, że - jak wynika z protokołu rozprawy przez Sądem Rejonowym z dnia 23 października 2019 r. - inwestor, po uzgodnieniu z S.K. , ojcem J.K. , złożył humus ze swojej działki tymczasowo na działkę Państwa K.. Działka skarżącej w chwili obecnej jest uprzątnięta i nie ma na niej ziemi należącej do inwestora. Natomiast w protokole z dnia 6 grudnia 2019 r. inwestor oświadczył, że teren został przywrócony do stanu pierwotnego. Obecny w czasie oględzin działki w dniu 6 grudnia 2019 r. biegły S.S. oświadczył, że po dokonaniu odkrywki stwierdził, iż pierwotny poziom gleby jest przykryty 15 cm warstwą żwiru gliniastego z pojedynczymi kamieniami. Warstwa poziomu próchniczego wynosi od 15 cm do 33 cm. W innym miejscu działki nakład nad warstwą próchniczą wynosi 18 cm. Wskazano, że z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. i 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wprost wynika, że budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Jedynie budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie w najniższym miejscu ma wymiary 1,67 m, a w najwyższym punkcie ma wysokość 2,23 m. Organ odwoławczy stwierdził, że przy tak minimalnym przekroczeniu, nie ma podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż różnica 3 cm może wynikać z ukształtowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i w związku z tym, konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego. Wskazano, że między stroną i inwestorem jest spór sąsiedzki rozstrzygany przez sąd powszechny. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona podniosła, że nadal są podstawy do prowadzenia postepowania administracyjnego w tej sprawie. K. L. przyznał się do usypania nasypu. Działka strony nie została uprzątnięta po działaniach inwestora. Strona podniosła, że nie jest prawdą, jak podaje się w protokole z dnia 6 grudnia 2019 r., że teren został przywrócony do stanu pierwotnego. W odniesieniu do zgody S.K. na złożenie przez inwestora humusu na działce Państwa K., wskazała, że jej ojciec zmarł w styczniu 2019 r., a ona nabyła działkę jako osoba pełnoletnia i ma pełne prawo do dysponowania nieruchomością. To na inwestorze ciąży obowiązek ustalenia właścicieli działki. Skarżąca wskazał, że organ odwoławczy nie miał podstaw do powoływania się na opinię biegłego S. S, albowiem do jego opinii zostały zgłoszone uwagi. Podała, że sprawa przez Sądem Rejonowym jest w toku. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 8 lipca 2021 r., skarżąca złożyła do Sądu opinię biegłego geodety z dnia 15 czerwca 2021 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. Strony zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") z dnia "[...]" r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Uzasadniając wyrok Sąd wyjaśnił, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie do rozróżnienia między murem oporowym a ogrodzeniem. Jednakże z nadesłanego do Sądu pisma skarżącej z dnia 9 lipca 2020 r. oraz z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że w trakcie oględzin dokonywanych w trakcie postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym, inwestor przyznał się do usypania nasypu na działce skarżącej. Jest to zatem istotna okoliczność, mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, jej potwierdzenie poddałoby w wątpliwość rzetelność ustaleń organu. Ponadto, gdyby faktycznie został usypany nasyp, to mogłoby to ewentualnie doprowadzić do różnicy poziomów terenu pomiędzy działkami, a także mogłoby mieć wpływ na ustalenia co do wysokości przedmiotowego obiektu. Sąd wskazał, że w związku z tym, organ odwoławczy winien ustalić, czy rzeczywiście inwestor złożył oświadczenie, na które powołuje się skarżąca. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, winien rozważyć, czy i w jakich okolicznościach wpływa to na ustalenia organu zarówno co do kwalifikacji obiektu, jak i jego wysokości. W związku z powyższym, należy podkreślić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony przytoczonym wyżej wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 54/20. Zgodnie zaś z ww. przepisem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. II OSK 3068/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższy wyrok wiązał zatem Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz wiąże również Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazaniami z wyroku WSA z dnia 28 lipca 2020 r., WINB wystąpił do Sądu Rejonowego z wnioskiem o przesłanie protokołów z rozpraw toczących się między skarżącą a K.L.. W decyzji wskazano, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż K.L. nie zmieniał rzędnych terenu. Wykonany przez niego nasyp ziemi na działce skarżącej został już usunięty. Brak jest różnic w poziomie terenu pomiędzy działkami należącymi do skarżącej oraz K.L.. Organ opisał treść protokołów rozpraw z dnia 23 października 2019 r. i z dnia 6 grudnia 2019 r. i stwierdził, że działka skarżącej jest uprzątnięta i nie ma na niej ziemi należącej do K.L., a teren został przywrócony do stanu poprzedniego. Natomiast obecny w czasie oględzin działki biegły oświadczył, że po dokonaniu odkrywki stwierdził, że pierwotny poziom gleby jest przykryty 15 cm warstwą żwiru gliniastego z pojedynczymi kamieniami. Warstwa poziomu próczniczego wynosi od 15 cm do 33 cm. W innym miejscu działki nakład nad warstwą próchniczą wynosi 18 cm. Organ stwierdził w decyzji, wskazując na postanowienia art. 29 ust. 1 pkt 23 i 30 ust. 1 pkt 3 P.b., że z przepisów tych wynika, że jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie mieści się we wskazanej wysokości. W najwyższym punkcie ma wysokość 2,23 m, Przy tak minimalnym przekroczeniu nie ma podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż różnica 3 cm może wynikać z ukształtowania terenu. W najniższym miejscu ogrodzenie ma wymiary 1,67 m. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wykonał zalecenia Sądu z wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. W aktach sprawy znajdują się protokoły z rozpraw przed Sądem Rejonowym z dnia "[...]" r. i z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt "[...]" . Wynika z nich, że ziemia została usunięta niezwłocznie i była składowana przez ok. 2-3 dni., a teren został przywrócony do należytego stanu (protokół z dnia 23 października 2019 r.). K.L. stwierdza, że było uzgodnione z powódką, że teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, co wykonał. Oświadczył, że ziemię, która pierwotnie była składowana na działce powódki wywiózł (protokół z dnia 6 grudnia 2020 r.). Z powyższych protokołów nie wynika więc, aby na działce skarżącej znajdował się usypany nasyp. Nie ma zatem przesłanek do przyjęcia, że mur ma wysokość większą, niż wynikająca z przepisów prawa – 2,20m, co wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Końcowo należy wskazać, że przedłożona przez skarżącą w dniu 15 czerwca 2021 r. opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji, sporządzona do sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym sygn. akt "[...]" w żaden sposób nie wyklucza ww. ustaleń i stanowiska organu. W opinii tej biegły stwierdził jedynie, że nadziemna część ogrodzenia w postaci muru betonowego, wykonanego przez właściciela działki nr "[...]" , nie narusza granicy działki sąsiedniej, tj. nieruchomości oznaczonej nr "[...]" . Tym samym, przyjąć należy, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej było uzasadnione i zgodne z prawem. Prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na dz. Nr "[...]" dotyczącej wybudowania muru oporowego oraz ogrodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało oddalić.