II OSK 3068/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 516/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 516/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce o nr geod. [...] w miejscowości Z., gm. S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art 51 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego wobec błędnej wykładni prowadzącej do nieuprawnionego przyjęcia, że J. D. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] położoną w Z., gm. S. na cele budowlane, pomimo niewyjaśnienia, kiedy skarżący rozpoczął budowę domu i czy w momencie rozpoczęcia budowy domu dysponował zgodą ówczesnego właściciela sąsiedniej nieruchomości na realizację inwestycji na części działki oznaczonej nr [...], a ponadto czy i w jakich okolicznościach miał tę zgodę kiedykolwiek utracić, 2. art. 9 ust. 1-4 prawa budowlanego wobec jego niezastosowania, choć wykładnia wskazanego przepisu przemawia za możliwością stosowania wynikającej z niego instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w tzw. postępowaniu naprawczym; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wobec pominięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uchybień organu drugiej instancji w zakresie błędnego ustalenia kręgu osób posiadających przymiot strony w postępowaniu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. wobec pominięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uchybień organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności o możliwościach dowodowych w zakresie wykazania, że w dacie rozpoczęcia budowy domu posiadał on zgodę ówczesnego właściciela działki nr [...] do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a ponadto, że zgody tej później nie utracił, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wobec pominięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uchybień organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie niezawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków, co uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, jak składanie wniosków dowodowych co do posiadania zgody właściciela sąsiedniego gruntu na miejsce posadowienia budynku poprzez składanie stosownych dokumentów, czy dowód z akt spraw cywilnych. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić, bowiem zostało ono wydane na skutek błędnej wykładni powoływanego w podstawie prawnej orzeczenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Ponadto uwadze sadu I instancji uszło naruszenie przez organ II instancji, jak i organ I instancji, szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Działania naprawcze przewidziane m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego mają na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem uruchamiając omawianą procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe. Sąd wojewódzki, przyznając rację organom, przyjął, że skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane, choć z akt sprawy nie wynika, kiedy faktycznie skarżący kasacyjnie wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny i czy w tej dacie dysponował zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości na realizację inwestycji na części działki oznaczonej nr [...], a ponadto by zgodę tę miał kiedykolwiek utracić. Organy nadzoru budowlanego skupiły się na kwestii braku zgody P. K., aktualnego właściciela, choć jednocześnie nie ustaliły, czy działka nr [...] stanowi tylko jego własność, czy też jest przedmiotem współwłasności pomiędzy nim a jego żoną, A. K. Zauważyć należy niekonsekwencję w zakresie ustalenia stron postępowania (art. 28 k.p.a.) bowiem z jednej strony pisma i decyzje wysyłane są tylko do J. D. i P. K., a w protokole rozprawy administracyjnej z [...] lutego 2017 r. widnieją 4 osoby – J. D. z A. D. oraz P. K. z A. K. Wynika z tego, ze organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny i prawidłowy stron postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązkiem organów było doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, mogłyby nałożyć nakaz rozbiórki. Organ pierwszej instancji podjął, co prawda, próbę pośredniczenia w zawarciu porozumienia między J. D. i P. K. w zakresie odkupienia części działki na [...], niemniej nie dążył do wyjaśnia, czy na datę rozpoczęcia budowy domu przez skarżącego taka zgoda była (a jak wskazuje J. D. – była) i jakie późniejsze wydarzenia doprowadziły do sytuacji, która istnieje aktualnie, choć okoliczności te miały wpływ na wynik sprawy. Pismem z [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, P. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego kosztów postepowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. (choć tego przepisu w zarzutach nie powołała jej autorka), tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a", dotyczący błędnego ustaleniu stron postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. więc nie mógł go naruszyć (podstawą orzekania był art. 151 p.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stronami w sprawie, być może powinny być – A. D. (żona inwestora) i A. K. (żona uczestnika postępowania). Zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy może dokonać wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Jest to przesłanka wznowienia postepowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i może skutecznie podnieść ją tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Nie może sąd administracyjny, w sytuacji kiedy strony nie brały udziału w postępowaniu, z urzędu działać za strony, które mogą być niezainteresowane udziałem w postępowaniu, a jeżeli takie zainteresowanie wykażą, to w każdej chwili mogą złożyć stosowny wniosek. Uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania i to ona decyduje, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i występowania w jej imieniu z przedmiotowym wnioskiem, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Tym samym zarzut odnoszący się do nieustalenia kręgu osób potencjalnie mogących wziąć udział w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organy orzekające zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nadzoru nie poinformowały go "o możliwościach dowodowych w zakresie wykazania, że w dacie rozpoczęcia budowy domu posiadał on zgodę ówczesnego właściciela działki nr [...] do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane". Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy to strona zawsze ma inicjatywę dowodową i może wskazać dowód z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne. Przez 16 lat postępowania skarżący kasacyjnie nie informował o takiej zgodzie. Ponadto nawet gdyby ją miał nie jest ona tytułem prawnym dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. Przepis ten składa się z 3 paragrafów, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, ale zapewne chodzi o § 1 tego artykułu. Zauważyć należy, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że wbrew zarzutom, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. [...] maja 2017 r. zawiadomił J. D. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i poinformował go, że może zgłaszać wnioski i uwagi odnośnie zebranych materiałów i dowodów w terminie siedmiu dni od otrzymania zawiadomienia (k. 20 akt adm.). Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a postawiony zarzut naruszenia " art 51 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego wobec błędnej wykładni" niezrozumiały gdyż sąd wojewódzki nie dokonywał wykładni tych norm prawnych. Podstawą orzekania organów nadzoru budowalnego był punkt 3 artykułu 51 ust. 1 prawa budowlanego. Na podstawie art. 9 ust. 1 prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Z akt sprawy nie wynika by inwestor występował o zgodę na odstępstwo, dlatego zarzut naruszenia art. 9 pkt 1-4 "wobec jego niezastosowania" jest również chybiony. W przedmiotowej sprawie kluczowe jest to, czego nie zauważa zupełnie skarżący kasacyjnie, że w sprawie wypowiadał się zarówno Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku (wyrok z 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 480/14) jak i Naczelny Sad Administracyjny (wyrok z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3243/14). Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (zarzut naruszenia tego przepisu nie został postawiony w skardze kasacyjnej). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i NSA we wskazanych wyżej wyrokach wyraźnie stwierdziły, że organy nadzoru budowlanego, stosując procedurę naprawczą z art. 51 prawa budowlanego powinny dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie mogą zaakceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Odnosząc się do wniosku P. K. o zasądzenie od J. D. kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).