II SA/Ol 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi spółki na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] r., nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych dotyczących ochrony konserwatorskiej budynku postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ"), po przeprowadzeniu 20 sierpnia 2021 r. kontroli budynku [...] wydał [...] r. zalecenia pokontrolne, dotyczące ww. budynku, w których zobowiązał spółkę (dalej "spółka", "skarżąca") do zabezpieczenia budynku i wykonania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, w związku z zagrożeniem bezpowrotnego zniszczenia autentycznej substancji zabytkowej i przywrócenia wartości zabytkowych ww. obiektowi do 31 marca 2022 r. (w zakresie zabezpieczenia budynku) i do 31 marca 2023 r. (w pozostałym zakresie). Pismem z 25 października 2021 r. spółka wniosła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych. Zarzuciła WKZ naruszenie art. 40 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710), dalej: "ustawa", polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy obiekt magazynowy posiada walory zabytku, w związku z czym podlega ochronie konserwatorskiej, a względem jego właściciela mogą zostać wydane zalecenia pokontrolne. Wskazała ponadto na niewykonalność wydanych zaleceń ze względu na katastrofalny stan techniczny budynku i brak możliwości technicznych wykonania zaleceń w sposób, który zapewni realizację celów, które mają zostać osiągnięte za pomocą prac zabezpieczających, opisanych w zaleceniach pokontrolnych. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z [...] r., działając na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy, nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych i odmówił ich zmiany, gdyż w ocenie organu, są one efektem braku potrzeb użytkowych spółki i pociągną za sobą nieuzasadnione, zdaniem spółki, koszty remontu. Spółka wniosła skargę na zalecenia pokontrolne z [...] r. oraz na pismo WKZ z [...] r. o odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. W ocenie Sądu, skarga wniesiona na zalecenia pokontrolne z 6 października 2021 r. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a., który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z ust. 2, wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1. Na mocy ust. 2a, kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. W ust. 2b przewidziano zaś, że wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości. 3. W przypadku kontroli jednostki organizacyjnej wojewódzki konserwator zabytków może zażądać przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem przeciwko osobom winnym dopuszczenia do powstania uchybień i poinformowania go w określonym terminie o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia tych uchybień. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15 i WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18). Jednakże w przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – jednocześnie są skarżone oba akty wydane przez konserwatora zabytków, wyrażony został podgląd, że pismo konserwatora zabytków stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, mogło również stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym, podmiot uprawniony władny jest zaskarżyć do sądu administracyjnego albo zalecenia pokontrolne, albo - w przypadku skorzystania z uprawnienia do złożenia zastrzeżeń - stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 79/20). W niniejszej sprawie spółka zaskarżyła oba akty. W ocenie Sądu, oceniając dopuszczalność skargi na zalecenia pokontrolne z [...] r. i na stanowisko WKZ z [...] r., wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony, należy mieć na uwadze zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Wynika to z założenia, że sąd administracyjny nie zastępuje organu odwoławczego, a jego działanie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Pozwala to na weryfikację prawidłowości pierwszego zapadłego w danej sprawie rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji lub przez ten sam organ w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zaznaczyć również należy, że ustawodawca w art. 52 § 2 p.p.s.a. wskazał, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Posłużenie się zwrotem "taki jak" oznacza, że jest to wyłącznie przykładowe wyliczenie dopuszczalnych środków zaskarżenia. Wobec powyższego, wniesienie przez spółkę pisemnych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych należy uznać za "środek zaskarżenia", który pozwolił na powtórną ocenę sprawy przez WKZ. Tym samym, spółka skutecznie wniosła skargę na pismo WKZ z [...] r., stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, zaś skarga na zalecenia pokontrolne z [...] r., jest w tej sytuacji niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w sentencji. Wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącej przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.