II SA/Ol 390/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1265 ze zm., dalej jako: u.o.p.z.) orzekł o uznaniu P. J. (dalej jako: strona lub skarżący) za osobę bezrobotną od dnia 26 lutego 2019r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 lutego 2019r. W uzasadnieniu podano, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy bezrobotny rozwiązał stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron, a zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 u.o.p.z. zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Od decyzji tej odwołała się strona, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych i zarzucając: - błędną interpretację art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. poprzez przyjęcie, że będące przesłanką odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień ubiegania się o przyznanie zasiłku, dotyczy każdej umowy w tym okresie, a nie ostatniej; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej przez organy administracji RP; - naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony wnioskującej w sytuacji, gdy treść normy prawnej jest nieprecyzyjna, co pozwala na jej różną interpretację. W uzasadnieniu podniósł, że treść art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. nie jest precyzyjna, gdyż ustawodawca nie określił, czy wprowadzone ograniczenie dotyczy ostatniej umowy zawartej i rozwiązanej przez osobę wnioskującą o przyznanie zasiłku, czy też o dowolną umowę, która obowiązywała i została rozwiązana w okresie 6 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. W ocenie strony odwołującej się zasada racjonalności działania prawodawcy oraz wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna przepisu nakazywałaby przyjęcie drugiej z wymienionych opcji. Celem uchwalających prawo nie było bowiem maksymalnie restrykcyjne ustanowienie ograniczeń, które warunkowałyby możliwość nabycia prawa do świadczenia. Wskazał, że rozwiązanie przez niego stosunku pracy nastąpiło na skutek otrzymania nowej oferty pracy, a także spowodowane było chęcią rozwoju zawodowego i podnoszenia kwalifikacji. Natomiast ostatnia przed rejestracją umowa o pracę uległa rozwiązaniu ze względu na brak jej przedłużenia, co wynikało de facto z likwidacji stanowiska pracy. W tej sytuacji to na skarżącego jako pracownika spadłaby odpowiedzialność i ujemne konsekwencje pozbawienia pracy z powodów leżących po stronie pracodawcy. Powołując się na art. 7a k.p.a. zarzucił, że w przedmiotowej sprawie przepis - mimo uzasadnionych wątpliwości co do intencji ustawodawcy - zinterpretowano w sposób korzystny dla organu samorządu mimo, że tym samym pozbawiono obywatela należnego mu świadczenia, a zatem doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że strona udokumentowała, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres ponad 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie powyżej wynagrodzenia minimalnego, od którego opłacano składki na Fundusz Pracy, co stanowi podstawę do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odwołujący się był zatrudniony w okresie 17 sierpnia 2015r. do 30 września 2018r. w wymiarze pełnego etatu, a stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron, na wniosek pracownika. Ponadto w okresie od 10 października 2018r. do 31 stycznia 2019r. był zatrudniony w wymiarze pełnego etatu, a umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu, na jaki została zawarta. Wskazano, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulującej prawa i obowiązki osób bezrobotnych oraz obowiązki państwa wobec bezrobotnych, mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. nie dookreśla, o jaki stosunek pracy (stosunek służbowy) chodzi, ale nie jest to zapis, który budzi uzasadnione wątpliwości. Pod uwagę należy wziąć wszystkie stosunki pracy i stosunki służbowe, w jakich bezrobotny pozostawał w trakcie 6 miesięcy przed rejestracją w urzędzie pracy. W związku z tym jeśli bezrobotny w okresie 6 miesięcy poprzedzających rejestrację rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron z innej przyczyny niż zmiana miejsca zamieszkania, może nabyć prawo do zasiłku dopiero po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił: - obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady obowiązku pełnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, konieczności uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej przez organy administracji RP; - obrazę art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie wyłącznie argumentów świadczących na korzyść organu administracji; - obrazę art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji w sposób dowolny, bez odniesienia się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu na decyzję organu l instancji; - obrazę art. 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - błędną interpretację art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. poprzez przyjęcie, że będące przesłanką odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień ubiegania się o przyznanie zasiłku, dotyczy każdej umowy w tym okresie, a nie ostatniej, a także nieuwzględnienie zawartej tam regulacji, że ograniczenie to nie dotyczy sytuacji, kiedy rozwiązanie umowy o pracę z woli pracownika nastąpiło na skutek zmiany przez niego miejsca zamieszkania. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że w zaskarżonych decyzjach dokonano naruszenia regulacji zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wydane rozstrzygnięcie miało cechy dowolności i nie wynikało z kompleksowego, pełnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a z rutynowego podejścia do złożonego odwołania. Wskazał, że wydaną decyzję cechuje brak wyważenia w należyty sposób ważnego interesu społecznego, jakim jest wsparcie dla osób bezrobotnych, jak też słusznego interesu obywatela. Ponadto naruszono art. 80 k.p.a., gdyż zawarta w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów obliguje bezspornie organ do wydania decyzji wyłącznie w oparciu o przekonujące podstawy, które następnie zostaną stronie wskazane w uzasadnieniu. Podniesiono, że w wydanej decyzji organ nie odniósł się do całości argumentów, wskazanych w złożonym przez skarżącego odwołaniu, gdyż nie odniesiono się do zarzutu braku zastosowania art. 7a k.p.a. Organ odwoławczy procedując postępowanie jest zobowiązany do rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, a następnie w sposób wyczerpujący zająć wobec nich stanowisko w uzasadnieniu swej decyzji. Wskazane powyżej zakres żądań, wniosków i zarzutów nie może być ograniczony wyłącznie do istniejących w pierwotnym postępowaniu, ale również do tych, które zostały zawarte przez stronę w jej odwołaniu, a powinnością organu II instancji jest ich przytoczenie i ustosunkowanie się do nich wszystkich w uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonej decyzji w stosunku do podniesionego zarzutu dokonania błędnej interpretacji art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. organ odwoławczy nie wykazał, z czego wynika to, że należy uwzględnić wszystkie stosunki pracy z okresu 6 miesiącu przed rejestracją. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie zauważył, na co skarżący wskazywał, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na skutek zmiany miejsca zamieszkania, ponieważ otrzymał nową ofertę pracy. Tym samym organy arbitralnie i niezgodnie z zasadami k.p.a. nie przeprowadziły żadnego postępowania w kierunku ustalenia przyczyny rozwiązania umowy przez pracownika, a mimo to rozstrzygnęły na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że gdyby w art. 75 ust 2 u.o.p.z. chodziło wyłącznie o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron z ostatnim pracodawcą, to ustawodawca wyraźnie wskazałby, że chodzi o pracodawcę, u którego bezrobotny zatrudniony był bezpośrednio przed rejestracją. Wyjaśniono ponadto, że do momentu złożenia skargi na decyzję skarżący nie podnosił faktu, że rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło ze względu na zmianę miejsca zamieszkania. Wskazywał, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na skutek otrzymania nowej oferty pracy, a także że powodem była chęć rozwoju zawodowego i podnoszenia kwalifikacji. Jednocześnie cały czas posługiwał się tym samym adresem zamieszkania. Nie ma zatem podstaw do uznania, że zmiana miejsca zamieszkania zmusiła go do rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron. Wyjaśniono, że zmiana miejsca zamieszkania nastąpiła już po podjęciu zatrudnienia w nowym miejscu, gdyż umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta w dniu 1 listopada 2018r., natomiast zatrudnienie skarżący podjął już w dniu 10 października 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Przede wszystkim podnieść należy, że stan faktyczny ustalony przez organ nie budzi wątpliwości. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika bowiem, że bezpośrednio przed zarejestrowaniem jego zatrudnienie ustało wskutek upływu okresu, na jaki zawarta została umowa o pracę. Jednakże wcześniejsza umowa została rozwiązana na mocy porozumienia stron i miało to miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją w urzędzie pracy. Zgodnie zaś art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W takim wypadku bezrobotnemu, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 u.o.p.z.). Skarżący twierdzi, że w powołanym przepisie chodzi o sposób rozwiązania ostatniej umowy przed rejestracją w urzędzie pracy, zaś organ – że o sposób rozwiązania każdej umowę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem. Zważyć zatem należy, że zasiłek dla bezrobotnych jest jednym z pieniężnych świadczeń społecznych. Jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym finansowane ze specjalnego funduszu celowego – Funduszu Pracy. W związku z tym ustawodawca nie tylko określa warunki, jakie musi spełnić osoba bezrobotną, aby mogła go uzyskać, ale może także ograniczyć jego przyznawanie w określonych sytuacjach, zwłaszcza w celu aktywizacji bezrobotnych. Takim przepisem w ocenie Sądu jest powołany art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 2944/17, dostępny w Internecie) przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. w sposób jednoznaczny przyjmuje, że skutek w postaci karencji w uzyskaniu uprawnienia do zasiłku jest związany z wypowiedzeniem stosunku pracy lub stosunku służbowego przez pracownika, jaki miał miejsce "w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem", a więc nie musi to być ostatnie miejsce pracy. Brzmienie tego przepisu stanowi wyraz przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania opartego na konsekwencji rozwiązania stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy dokonując świadomego wyboru drogi zawodowej, korzystając ze swobody zatrudnienia, występuje on z inicjatywą rozwiązania umowy o pracę. Tego typu dobrowolne działanie pracownika jest przez ustawodawcę negatywnie oceniane, gdyż pracownik w ten sposób dobrowolny pozbawia się źródeł zarobkowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym nawiązanie kolejnych stosunków zatrudnienia i sposób ich rozwiązania w przyjętym do oceny 6-miesięcznym okresie. W doktrynie poddaje się w wątpliwość zasadność przyjęcia takiego rozwiązania, które - jak podkreślono - stanowi nieuzasadnioną restrykcję dotykającą ofiarę bezrobocia przymusowego. (patrz: Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz. Warszawa, 2016, s. 848) Tym niemniej, wobec klarownej intencji ustawodawcy wyrażonej w analizowanym art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. brak jest możliwości przyjęcia, by w zakresie rozstrzygania o prawie do zasiłku analizie poddawany był jedynie ostatni sposób rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego. Takie podejście, choć "słusznościowe", stanowi nieuprawnioną interpretację omawianego przepisu, która godzi w istotę przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku NSA. Przedmiotowy przepis nie budzi uzasadnionych wątpliwości, lecz - jak wskazano w powołanym wyroku NSA - przepis ten jest jednoznaczny. W związku z tym niezasadny jest zarzut niezastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Należy przy tym podnieść, że słusznie twierdzi organ, że gdyby w art. 75 ust. 1 pkt 2 chodziło wyłącznie o sposób rozwiązania ostatniej - przed rejestracją - umowy pracę, to ustawodawca wyraźnie wskazałby to w tym przepisie. Sąd nie może także podzielić zarzutu skarżącego, że organ nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w powołanym przepisie, a mianowicie czy rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Podnieść zatem należy, że ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani w odwołaniu skarżący nie wskazywał na żadne okoliczności, świadczące o konieczności zmiany przez niego miejsca zamieszkania. Co więcej twierdził, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę nie była zmiana miejsca zamieszkania, lecz chęć rozwoju zawodowego i podjęcia nowej pracy. Ponadto dla zachowania prawa do zasiłku powołany przepis wymaga, by zmiana miejsca zamieszkania poprzedzała rozwiązanie stosunku pracy. Przepis wyraźnie wskazuje bowiem, iż wyjątkiem od zasady określonej w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.o.p.z. jest sytuacja, gdy powodem rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron jest zmiana miejsca zamieszkania. Tymczasem z przedłożonej umowy najmu wynika, że skarżący najpierw rozwiązał umowę i podjął ją w nowym miejscu, a dopiero później zmienił miejsce zamieszkania. Zatem nie sposób uznać, że zaistniały okoliczności pozwalające na zastosowanie wskazanego wyjątku. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna została oddalana na podstawie art. 151 p.p.s.a.