II SA/Ol 391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]"odmówił "[...]"prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że wnioskodawca ubiegał się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z wydanego na stałe orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w "[...]"z dnia 24 czerwca 2011 r. wynikało, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki wnioskodawcy. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, ze zm.), świadczenie to przysługuje wyłącznie w przypadku gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że powołany przepis wyraźnie wskazuje, że dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a niespełnienie chociażby jednego z wymogów określonych w tym przepisie uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Skoro zatem niepełnosprawność matki wnioskodawcy nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Wyrok te nie może więc stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zalecona przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, który na dzień wydania decyzji nie należał do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do zmiany lub wydania nowej decyzji zgodnej z wnioskiem, gdyż Trybunał Konstytucyjny jedynie nakazał ustawodawcy precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, ale nie zakwestionował uprawnienia ustawodawcy do ich określenia. Organ pierwszej instancji dodał ponadto, że decyzją z dnia 28 maja 2014 r. przyznał wnioskodawcy zasiek dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z opieką nad matką za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., zaś decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. przyznano zasiłek dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. - bezterminowo. W złożonym odwołaniu "[...]"zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przy wykładni tego przepisu pominął treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i niezasadni przyjął, że odwołujący się nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia. Odwołujący się wskazał ponadto, że sprawuje również opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i na tę okoliczność przedłożył orzeczenie dotyczące niepełnosprawności ojca - "[...]". Ponadto, stwierdził, że niezgodne z zasadami sprawiedliwości jest, aby uprawnionym przysługiwał jeden zasiłek bez względu na liczbę osób pozostających pod opieką. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 20 marca 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162, ze zm.). Ta okoliczność zadecydowała o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium przepis ten jest jednoznaczny i kategoryczny, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji żadnej swobody, ustalając enumeratywnie zarówno przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również okoliczności, których wystąpienie obliguje organ do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. W tej sytuacji kwestią wtórną było więc czy wnioskodawca wypełnia przesłanki pozytywne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, nietrafnie położył nacisk na ocenę spełnienia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy uwzględnieniu wniosków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Według Kolegium, w ocenianym stanie faktycznym i wobec kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 ustawy, nie była celowa ocena spełnienia przesłanek pozytywnych warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, że przyznanie zasiłku dla opiekuna wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu odwołującemu się prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony, dopóty organ administracji nie ma możliwości przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet, gdyby odwołujący się spełniał przesłanki pozytywne do otrzymania świadczenia. Kolegium zauważyło ponadto, że zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czyni bezprzedmiotowymi zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia 20 marca 2017 r., "[...]"zarzucił, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pominięto cele tej ustawy i przyjęto, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznawanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędnie uznano, że uzyskanie i pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy pominął treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia, z którego chce skorzystać. Stwierdził ponadto, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § l oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), organ zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalania organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący posiadał już do tego świadczenia prawo, ustalone bezterminowo, decyzją organu pierwszej instancji z dnia 30 marca 2012 r. Prawo to utracił na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557, z późn. zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej przewidziano bowiem, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (to jest wygasły z dniem 1 lipca 2013 r.). Należy zauważyć, że art. 11 ust. 3, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. zapadłego w sprawie sygn. akt K 27/13 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1557). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna, ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych przez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej), w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura, ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Konsekwencją powyższego wyroku było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r. Skarżący wystąpił o zasiłek dla opiekuna, który został mu przyznany decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., od dnia 15 maja 2014 r. – bezterminowo. Tę okoliczność organ odwoławczy uznał za przesądzającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego – z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie można jednak, z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (podważającego legalność regulacji wygaszającej uprzednio wydane decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującej odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez nią prawa do zasiłku dla opiekuna, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym, postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uzasadnienia uchwał siedmiu sędziów NSA: z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz 14 marca 2013 r., sygn. akt II FPS 8/10; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551- 555). W świetle powołanej wyżej zasady, za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego w skutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r.; II SA/Sz 1174/15 z dnia 17 marca 2016 r.; VIII SA/Wa 480/16 z dnia 28 października 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego lub wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Podnieść również należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący spełniał warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed i po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z grudnia 2012 r. Przed tą nowelizacją posiadał ustalone decyzją prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po wejściu w życie nowelizacji nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby go z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. Należy bowiem zaznaczyć, że okoliczność, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]"w orzeczeniu z dnia 24 czerwca 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdził, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje jej niepełnosprawność matki skarżącego, winien być rozpatrywany z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 17 ust. 1b tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązki organu administracji publicznej, m.in. podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.