II SA/Sz 1174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), Wójt Gminy odmówił K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, wnioskowanego na M. S. Organ cytując przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ zaznaczył, że M. S. jest osobą niepełnosprawną, jednak jego niepełnosprawność datuje się od [...] r. Organ wskazał także, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym K. S. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (na M. S.), w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. – decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. K. S. wyraziła co prawda zgodę na uchylenie powyższej decyzji z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jednak z uwagi na niespełnienie innych przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wymaganych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, decyzja ta nie została uchylona. Od decyzji tej K. S. odwołała się wskazując, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dzielenie osób w związku z czasem powstania niepełnosprawności jest niezgodne z Konstytucją. Zdaniem skarżącej, powinno jej przysługiwać takie samo prawo jak w wypadku opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Jej mąż jest ciężko chory i wymaga jej stałej opieki ponieważ ma chore [...] ). Wymaga całodobowego pobierania tlenu, a dodatkowo ma chore [...] . Jest osobą leżącą. Skarżąca dodała, że leczenie męża bardzo dużo kosztuje, utrzymują się z mężem z renty męża [...] zł) oraz zasiłku skarżącej ([...] zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., numer[...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych – niepełnosprawność M. S. powstała po ukończeniu przez niego [...] lat. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, Kolegium podniosło, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 co prawda stwierdzono, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże Trybunał dopuścił przyjęcie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci, zaznaczając jedynie, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w zależności od momentu powstania niepełnosprawności u tych dorosłych osób niepełnosprawnych. Kolegium podkreśliło, że skutkiem wejścia w życie powyższego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca podniosła, że jej mąż choruje od dziecka jednak nie posiada za ten okres czasu stosownej dokumentacji. Skarżąca dysponuje jedynie dokumentacją z okresu od roku [...] – w postaci wypisu ze szpitala oraz orzeczenia o uznaniu, że M. S. spełnia warunki do przyznania świadczenia rehabilitacyjnego na okres 6 miesięcy. Skarżąca zaznaczyła, że nie dołączała tych dokumentów wcześniej ponieważ posiadała orzeczenie otrzymane przez męża ma stałe. Przez te wszystkie lata choroba postępowała, a obecnie mąż potrzebuje stałej, całodobowej opieki z uwagi na chorobę [...] i konieczność całodobowego podawania tlenu, jest osobą leżącą. Skarżąca dodała, że leki stale przyjmowane przez męża kosztują [...] zł, a z uwagi na całodobowe podawanie tlenu koszt energii elektrycznej to [...] zł. Po opłaceniu pozostałych rachunków skarżącej brakuje środków na jedzenie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, K. S. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (męża skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia przez niego 18 roku życia, względnie w trakcie jej nauki (do ukończenia 25 roku życia) - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem organu odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii, powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Z taką interpretacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie sposób jednak się zgodzić. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Trybunał zaznaczył, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały nie tylko dochody konkretnej rodziny, w tym pochodzące z pracy nakładczej, ale wszystkie pozostałe źródła przysporzeń majątkowych określające faktyczną sytuację materialną beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia). Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1068/15, należy uznać za niewłaściwe stanowisko Kolegium, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Podobne stanowisko zajął też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 938/15. Organ, przed wydaniem decyzji powinien więc zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych., z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy skarżąca jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść punktu 2 sentencji wyroku jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O ile nie sposób nie zgodzić się z poglądem, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa, o tyle za błędne należy uznać twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, to jest zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Należy zaznaczyć, że przytaczany przez organ odwoławczy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stoi w sprzeczności z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Fragment ten zawiera zgłoszony przez Trybunał Konstytucyjny postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych w sposób zasygnalizowany przez Trybunał konstytucyjny, zaś wyjaśnienia zawarte w punkcie 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 stanowią wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13 zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przyjmą, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką (tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny). Następnie dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy, mając jednocześnie na uwadze treść oświadczenia K. S. z dnia [...] r., w którym zawarła wniosek o "odebranie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego", z dniem wskazanym w tym oświadczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.