II SA/Ol 393/21

Dnia 2 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 roku sprawy ze skargi Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 marca 2021 r., nr PN.4131.89.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr XI/62/2020 Rady Gminy Rychliki z dnia 26.11.2020r. w sprawie "Programu współpracy na rok 2021 z organizacjami pozarządowymi oraz z innymi podmiotami działalności pożytku publicznego działającymi na terenie Gminy Rychliki" 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, ust. 8 i ust. 9; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy Rychliki (dalej jako "strona", skarżąca", "Gmina"), w dniu 29 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę Nr I/7/2021 w sprawie zmiany uchwały Nr XI/62/2020 Rady Gminy Rychliki z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie "Programu współpracy na rok 2021 z organizacjami pozarządowymi oraz z innymi podmiotami działalności pożytku publicznego działającymi na terenie Gminy Rychliki", zwanego dalej "Programem". Wojewoda Warmińsko-Mazurski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 marca 2021 r., stwierdził nieważność tej uchwały w części dotyczącej § 1 nadającemu nowe brzmienie § 11 w części dot. ust. 2, 5, 6, 7, 8, 9. W ocenie Wojewody – ust. 2 § 11 Programu, (zmienionego § 1 uchwały z dnia 29 stycznia 2021 r.), zawiera regulacje odnoszące się do składu komisji konkursowej, które są stosowane wprost, bez konieczności odsyłania do nich, czy też implementowania do uchwały. Umieszczenie tych postanowień w Programie jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nadzoru, treść ust. 5 i 6 § 11 Programu, rażąco narusza art. 15 ust. 2a u.d.p.p.i.w. Rola komisji konkursowej polega bowiem tylko na opiniowaniu i nie sposób uznać, aby sporządzenie protokołu z propozycją podziału środków pomiędzy oferentów oraz wykazem ofert, którym nie rekomenduje się przyznania dotacji, stanowiło takie opiniowanie. Ponadto, Wojewoda zakwestionował postanowienia ust. 7 § 11 Programu, że decyzje o wyborze ofert i o wysokości przyznanej dotacji podejmuje Wójt Gminy Rychliki. W ocenie organu nadzoru, rada gminy nie została upoważniona do uregulowania tego zagadnienia w uchwale, gdyż kompetencja do rozstrzygnięcia konkursu przez organ administracji publicznej (organ wykonawczy), wynika wprost z ustawy. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie daje radzie podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo przyjętą materię, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielenie tych przepisów w akcie prawa lokalnego. Za sprzeczny z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 z późn. zm.), dalej jako: " u.d.p.p.i.w.", Wojewoda uznał również ust. 8 § 11 załącznika do uchwały. Regulacja ta wykracza bowiem, w ocenie Wojewody, poza delegację ustawową, określoną w art. 5a u.d.p.p.i.w. Organ nadzoru uznał też za rażąco naruszający u.d.p.p.i.w. ust. 9 § 11 załącznika do uchwały, ponieważ regulacje te stanowią modyfikację przepisów aktu wyższego rzędu. Niedopuszczalne jest zaś, aby kwestie kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu były ponownie, odmiennie ustalane w prawie miejscowym. W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Rychliki wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 2a u.d.p.p.i.w., poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że ocena ofert, wypracowanie stanowiska i przekazanie propozycji podziału środków przez komisję konkursową nie może być uznane za opiniowanie ofert w myśl tego przepisu; 2) art. 15 ust. 2j w zw. z art. 13 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2h u.d.p.p.i.w., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że w ramach pojęcia "wyniki otwartego konkursu" nie mieszczą się dane wskazane w § 1 ust. 9 przedmiotowej uchwały, podczas, gdy wymienione w tym przepisie czynności składają się na "wynik otwartego konkursu"; 3) art. 5a ust. 4 u.d.p.p.i.w., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że regulacja odnosząca się de facto do sposobu realizacji programu w sytuacji, gdy wysokość przyznanej dotacji jest niższa, niż wnioskowana, wykracza poza delegację ustawową; 4) § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej jako: "rozporządzenie", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ujęcie w treści uchwały przepisów znajdujących oparcie w przepisie upoważniającym, które jedynie doprecyzowują i indywidualizują treść normy zawartej w akcie upoważniającym w odniesieniu do konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, w ramach funkcjonowania której rzeczone przepisy mają odnieść skutek, stanowi wykroczenie poza zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem prawa miejscowego; 5) § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że odesłanie zawarte w przepisie uchwały do treści przepisu ustawy regulującej materię objętą treścią uchwały, stanowi powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a Gmina w terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1057 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust.3 art. 98 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ono w części przepisy prawa. Tym samym, skarga jest zasadna w części i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy Rychliki podjęła w dniu 26 marca 2021 r. uchwałę Nr II/20/2021 w sprawie wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organem nadzoru, że prawo naruszają postanowienia § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej, że "do członków komisji konkursowej, biorących udział w opiniowaniu ofert, ma zastosowanie art. 15 ust. 2f ustawy". Zgodnie z tym przepisem - do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695) dotyczące wyłączenia pracownika. Bez wątpienia, przepis ten nie był konieczny w przedmiotowej uchwale, bowiem jest tu bezpośrednia regulacja ustawowa. Jednak nie można przyjąć, że jego postanowienia stanowią istotne naruszenie prawa, a tylko takie naruszenie może być podstawą stwierdzenia nieważności (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Należy natomiast podzielić stanowisko organu nadzoru co do niezgodności z prawem postanowień ust. 5 i 6. W myśl ust. 5 – komisja ocenia złożone oferty według kryteriów ustalonych przez Wójta Gminy Rychliki. Natomiast zgodnie z ust. 6 – komisja wypracowuje stanowisko i przedstawia je Wójtowi Gminy Rychliki w formie protokołu z propozycją podziału środków pomiędzy oferentów oraz wykazem ofert, którym nie rekomenduje przyznania dotacji, wraz z uzasadnieniem. Sąd podziela tu stanowisko Wojewody, że rola komisji konkursowej polega tylko na opiniowaniu i nie sposób uznać, że postanowienia ust. 6 i 7 stanowią o takim opiniowaniu. Stwierdza się tam, że "komisja ocenia złożone oferty" i "wypracowane stanowisko przedstawia Wójtowi". Z całą pewnością "opiniowanie" i "ocenianie" to nie są tożsame określenia i postanowienia ust. 6 i 7 stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 15 ust. 2a u.d.p.p.i.w. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Uprawnienie komisji konkursowej dotyczy więc tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane. Nie sposób zaś uznać, wbrew stanowisku Gminy, aby ocenianie i wypracowywanie stanowiska stanowiły określone ustawowo opiniowanie. Należy podzielić również stanowisko organu nadzoru o niezgodności z prawem postanowień ust. 7, iż decyzje o wyborze ofert i o wysokości przyznanej dotacji podejmuje Wójt Gminy Rychliki. Uprawnienie Wójta w tym zakresie wynika z ogólnie obowiązujących przepisów ustawowych i uchwała nie może Wójtowi przyznawać takich uprawnień. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, u.d.p.p.i.w.,nie daje radzie podstaw prawnych do wkraczania w ustawową materię. W ocenie Sądu, niezasadne jest zaś stwierdzenie nieważności postanowień ust. 8 i ust. 9 § 1 uchwały zmieniającej. W myśl ust. 8 – w przypadku, kiedy organizacje otrzymały dotacje w wysokości niższej, niż wnioskowana, konieczne jest dokonanie uzgodnień, których celem jest doprecyzowanie warunków i zakresu realizacji zadania. W ocenie Wojewody, postanowienia te wykraczają poza delegację ustawową, określoną w art. 5a u.d.p.p.i.w. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, powołanym przez organ nadzoru - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Postanowienia tego przepisu, w ocenie Sądu – w żaden sposób nie wykluczają postanowień ust. 8 § 1 uchwały zmieniającej. Powyższy przepis ustawy zawiera bowiem jedynie przykładowy katalog tego, co zawierać może roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Nie jest to katalog zamknięty, na co wskazuje użycie określenia: "w szczególności". Nie ma więc żadnych przeszkód prawnych, aby organ zawarł w Programie postanowienia ust. 8. Niezasadne jest również, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności ust. 9 § 1 uchwały zmieniającej. Zgodnie z tymi postanowieniami – informacje o złożonych ofertach oraz o ofertach niespełniających wymogów formalnych, jak również o odmowie lub udzieleniu dotacji na realizację zadań, będą podane do publicznej wiadomości w formie wykazu umieszczonego na stronie internetowej, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Rychliki oraz na tablicy ogłoszeń. W ocenie organu nadzoru, postanowienia te rażąco naruszają u.d.p.p.i.w., stanowiąc modyfikację aktu wyższego rzędu. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.d.p.p.i.w. - otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2j u.d.p.p.i.w. - wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3. Powyższe postanowienia Programu nie stanowią modyfikacji tych przepisów. Przedmiotem tych postanowień jest podanie do publicznej wiadomości informacji o złożonych ofertach oraz o ofertach niespełniających wymogów formalnych, jak również o odmowie lub udzieleniu dotacji na realizację zadań. Żaden przepis ustawy nie wyklucza możliwości przekazywania tych informacji w formie wskazanej w ust. 8 § 1 uchwały zmieniającej. Informacja o udzieleniu dotacji, o której mowa w tym przepisie to zaś nic innego, niż wyniki otwartego konkursu ofert, a sposób jej ogłoszenia wskazano w postanowieniach ust. 8 zgodnie z art. 13 ust. 3 u.d.p.p.i.w. (art. 15 ust. 2j u.d.p.p.i.w.). Tym samym, w ocenie Sądu, postanowienia ust. 8 § 1 uchwały zmienianej nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Końcowo podnieść należy, że Sąd był uprawniony do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w części. Użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd – uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego – nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa; może natomiast uchylić zaskarżony akt w części (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn.. akt II GSK 929/08). Mając powyższe rozważania na względzie Sąd, na podstawie art. 148 oraz 151 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, 8 i 9 i oddalił skargę w pozostałym zakresie.