II SA/Ol 403/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005 r. nr XXIII/121/2005 w przedmiocie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Gminy Godkowo podjęła w dniu 25 lutego 2005r. uchwałę Nr XXIII/121/2005 w sprawie: uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli. Uchwałę tą podjęto na podstawie art.30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). W dniu 2 maja 2005r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005r. Nr XXIII/121/05. Zarzucił, iż w § 7 ust. 3 wskazanego Regulaminu rada gminy zadecydowała, iż wynagrodzenie nauczyciela za jedną godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się w sposób określony w ust. l, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa zajęcia były prowadzone zgodnie z planem nauczania danej klasy (grupy) przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do ich prowadzenia. W ocenie skarżącego zapis ten uzależnia wypłatę wynagrodzenia nauczycielowi za doraźne zastępstwo od prowadzenia zajęć w czasie zastępstwa zgodnych z planem nauczania danej klasy oraz od posiadania przez nauczyciela kwalifikacji do ich prowadzenia, Z art. 35 ust. 2a i ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela wynika natomiast, że przez godzinę doraźnego zastępstwa, za którą przysługuje nauczycielowi wynagrodzenie, rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Ustawodawca nie uzależnił zatem wypłaty wynagrodzenia dla nauczyciela z tytułu prowadzonych w zastępstwie nieobecnego nauczyciela zajęć wychowawczych, dydaktycznych lub opiekuńczych od tego aby zajęcia te były zgodne z planem nauczania danej klasy oraz posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami do prowadzenia takich zajęć. Wobec sprzeczności § 7 ust. 3 Regulaminu z art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela stwierdzenie jego nieważności jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Gmina Godkowo wniosła o jej oddalenie. Przyznano, iż z zaprezentowanej przez Wojewodę wykładni art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela nie wynika możliwość uzależnienia wynagrodzenia za godziny zajęć wychowawczych, dydaktycznych lub opiekuńczych prowadzonych w zastępstwie nieobecnego nauczyciela od posiadanych przez tego nauczyciela kwalifikacji. Gmina podniosła jednak, że nie może zaakceptować różnego w stosunku do innych gmin traktowania jej w sferze rozstrzygnięć nadzorczych. Podniesiono, że znane są Gminie Godkowo przypadki, gdzie w regulaminach innych gmin także naruszony został art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela, a mimo to regulaminów tych gmin organ nadzoru nie zakwestionował. Zarzucono, iż organ nadzoru mógł skutecznie wyeliminować zapis § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego, które mogło być podjęte w terminie 30 dni od dnia wydania tego rozstrzygnięcia. Z uwagi na przeoczenie tego terminu Wojewoda zaskarżył uchwałę do Sądu co wydłużyło wydanie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ l). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej Prawem o postępowaniu, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w całości. Na wstępie jednak wobec zarzutu Gminy Godkowo, iż wadliwy zapis regulaminu mógł być wyeliminowany na etapie postępowania nadzorczego Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sadu administracyjnego. Powołany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sadu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ l ). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2 ). Natomiast § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika ustawa Prawo o postępowaniu w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Wobec tego w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można już wyprowadzać przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego uregulowanego w art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), która utraciła moc z dniem l stycznia 2004r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Stanowisko powyższe zostało wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd orzekający w sprawie w pełni je podziela. Przechodząc do meritum sprawy i zarzutu naruszenia art. 35 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) przez § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005r. stwierdzić należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do art. 35 ust. 2a Karty nauczyciela przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Zatem zapis § 7 ust. 3 Regulaminu głoszący, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się w sposób określony w ust. l , o ile w czasie realizacji tego zastępstwa zajęcia były prowadzone zgodnie z planem nauczania danej klasy (grupy) przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Regulamin wynagradzania nauczycieli wprowadził dodatkowe warunki, od spełnienia których uzależniona została wypłata wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, m.in. od prowadzenia zajęć zgodnie z planem nauczania danej klasy oraz posiadania kwalifikacji przez nauczyciela do prowadzenia takich zajęć. Zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002r. sygn. akt II SA 687/02; Pr. Pracy 2002/10/39). Wobec tego zapis § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005r. jako niezgodny z obowiązującym przepisem prawa podlega wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia jego nieważności. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 134 § l Prawa o postępowaniu Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej w części uchwały została ona podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W § 4 zapisano, że uchwała obowiązuje w 2005r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie należy zauważyć, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy -.nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to wskazać należy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in. że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 1997r. Nr 56, poz. 357, ze zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany OSS 2002/1/19, wyroku WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 (opubl. Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina Godkowo, jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Zatem skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Gminy Godkowo nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania * '*- dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia mimo, że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec powyższego Rada Gminy Godkowa winna była ogłosić uchwałę z dnia 25 lutego 2005r. w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i uzależnić jej wejście w życie od zaistnienia tego faktu. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa i wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005r. Nr XXIII/121/2005 w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli w całości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu.