II SA/Ol 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stanu technicznego ogrodzenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A kwotę 374 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia zlokalizowanego na granicy działki nr "[...]" (pas drogi wojewódzkiej nr "[...]") i nr "[...]" przy ul. A w A, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest ustalenie właściciela spornego ogrodzenia. Jednocześnie organ I instancji odrębnym postanowieniem wezwał Zarząd Województwa oraz Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A w A do wystąpienia w terminie 90 dni na drogę sądową w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie właściciela lub współwłaścicieli części ogrodzenia na granicy dz. nr "[...]". W piśmie z dnia 14 grudnia 2012r., Zarząd Dróg Wojewódzkich odpowiedział, iż nie uznał za konieczne występowanie na drogę sądową. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa A, w piśmie z dnia 27 grudnia 2012r. wskazała, iż nie występowała na drogę sądową, uznając w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, odpowiedzialność właściciela działki nr "[...]" (tj. Województwo A; jednostka organizacyjna - Zarząd Dróg Wojewódzkich w A) za stan techniczny przedmiotowego odcinka ogrodzenia. Z związku z powyższym, PINB w A w dniu "[...]" postanowieniem znak: "[...]", podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia zlokalizowanego na granicy działki nr "[...]" (pas drogi wojewódzkiej nr "[...]") i nr "[...]" przy ul. A w związku z nie wystąpieniem stron (pomimo wezwania) do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem było ustalenie właściciela lub współwłaścicieli spornego odcinka ogrodzenia oraz rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie (w pkt 2), przyjmując, że właścicielem spornego odcinka ogrodzenia jest Wspólnota Mieszkaniowa A. Na ww. postanowienie, zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa A, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. w zakresie pkt 2 przedmiotowego orzeczenia, w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał, że skoro rozstrzygnięcie zagadnienia przez sąd, w związku z bezczynnością uczestnika postępowania, nie nastąpiło, to w świetle art. 100 § 3 Kpa w zw. z art. 97 § 2 Kpa uznać należy, że podstawa zawieszenia wskazana w postanowieniu już nie zachodzi, zaś organ I instancji zobligowany był do jego podjęcia. Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego dokonane przez organ I instancji w spornym postanowieniu we własnym zakresie, było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie dokonane przez organ I instancji w pkt 2 zaskarżonego postanowienia powinno nastąpić w toku podjętego postępowania, zaś jego merytoryczne podstawy winny zostać przedstawione w sposób wyczerpujący w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazano, że dopiero na etapie ewentualnego postępowania odwoławczego, organ II instancji władny będzie do oceny prawidłowości podjętych w analizowanym zakresie rozstrzygnięć PINB. Skargę na ww. postanowienie wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa A wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisu art. 100 § 2 i 3 kpa poprzez aprobatę podjęcia postępowania administracyjnego w sytuacji braku wezwania przez organ I instancji stron postępowania do wystąpienia na drogę sądową w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem uchylono postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" w części dotyczącej rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (pkt 2 sentencji postanowienia), w pozostałej zaś części (co do podjęcia z urzędu zawieszonego postanowienia) utrzymano postanowienie w mocy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą proceduralną. Zgodnie z art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000.98.1071), dalej Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 103 § 3 Kpa, w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja. W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Ppsa. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (vide : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 Kpa ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 Kpa obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Dalej podnieść należy, że organ I instancji nie był władny rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie wymaga bowiem formy decyzji administracyjnej. Ze względów natury celowościowej nie wydaje się, by dopuszczalna była tu odrębna decyzja administracyjna, rozstrzygająca wyłącznie zagadnienie wstępne. Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Argumentu dostarcza treść art. 100 § 2 in fine, w którym mowa, że organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Formuła ta wskazuje na jednoczesny moment załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, a tym samym wymaga zawarcia takich "rozstrzygnięć" w jednej decyzji administracyjnej. Przemawia za tym także związek funkcjonalny - rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego następuje tylko na użytek określonego postępowania, dla usunięcia przeszkody w załatwieniu konkretnej sprawy. Pierwsza część treści takiej decyzji powinna dotyczyć zagadnienia wstępnego, druga załatwienia sprawy (co do istoty lub w inny sposób). Można zatem przyjąć, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi część składową decyzji wydanej w sprawie główne (patrz: Komentarz do art. 100 Kpa, Grzegorz Łaszczyca, Lex; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007r., VI SA/Wa 1180/07). Należy również zauważyć, że mimo szerokiego znaczenia, jakie kodeks nadaje postanowieniu (art. 123), nie wydaje się, by była to właściwa forma rozstrzygnięcia przez organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Regułą jest bowiem, że postanowienie dotyczy kwestii wynikłej w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. "Rozstrzygnięcie" zagadnienia wstępnego ma zaś w przeważającej mierze walor merytoryczny, dotyczący istoty sprawy. Formie postanowienia, nadto zaskarżalnego (art. 101 § 3), zdaje się także sprzeciwiać zasadniczy cel regulacji art. 100 § 2 i 3 k.p.a., ukierunkowanej na szybkie załatwienie sprawy, podyktowany koniecznością ochrony wskazanych w przepisie dóbr i wartości. Wydawanie odrębnego aktu administracyjnego (postanowienia), podlegającego doręczeniu jako zaskarżalnego, może utrudniać, a nawet uniemożliwiać osiągnięcie takiego celu (patrz: Komentarz do art. 100 Kpa, Grzegorz Łaszczyca, Lex). Przyjąć zatem należy, że przepisy Kpa nie przewidują rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w drodze postanowienia, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Skoro tak to również konsekwentnie przyjąć należy, że na takie postanowienie organu nie służy zażalenie, ten środek zaskarżenia przysługuje bowiem jedynie, gdy kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy nie był więc władny rozpoznać takiego zażalenia, także w części dotyczącej pkt 2 postanowienia organu I instancji. Organ II instancji mógł zatem jedynie stwierdzić jego niedopuszczalność. Ponadto zaznaczyć trzeba, że postanowienie organu I instancji nie mogło być objęte przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zakresem tego postępowania objęte są bowiem przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 Kpa postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 Kpa, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Sporne postanowienie zaś nie spełnia tych wymogów. Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy ppsa.