II SA/Ol 407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia T M., M. M. i W. M. na postanowienie Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]’ w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości położonej w miejscowości "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. T. M., M. M. i W. M. pismem z 21 października 2015 r. zwrócili się do Wójta Gminy "[...]" z wnioskiem o podział nieruchomości niezabudowanej, będącej ich współwłasnością, położonej w obrębie ewidencyjnym "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]" ha, na cztery działki z przeznaczeniem na budownictwo mieszkalno-usługowe. Do wniosku załączyli m.in. wyrys z mapy zasadniczej przedstawiający proponowany podział nieruchomości. Kierownik Referatu Rozwoju Gospodarczego, działająca z upoważnienia Wójta Gminy "[...]", postanowieniem z dnia "[...]", wyraziła negatywną opinię odnośnie do proponowanego podziału wyżej wymienionej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziła, że projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi "[...]" w gminie "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Gminy ‘[...]" z dnia ‘[...]". Według wskazanego planu działka nr ‘[...]" przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z usługami nieuciążliwymi (symbol 1MNU). Załącznik graficzny planu, stanowiący jego integralną część, przewiduje podział na dwie działki geodezyjne. Omawiany plan w § 5 ust. 2 stanowi, że linie podziałów wewnętrznych mogą być zmienione w niewielkim zakresie. Tymczasem proponowany przez wnioskodawców podział zupełnie odbiega od przedstawionego na załączniku graficznym planu. Wydzielone zatem działki nie spełniałyby wymogów zawartych w tym planie. Ponadto, proponowany podział naruszałby zasady cech geometrycznych podziału terenu na działki budowlane, określone w planie. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. M., M. M. i W. M. zarzucili mu naruszenie art. 15 ust, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Wilkasy w § 5 ust. 2 daje możliwość zmian w podziałach wewnętrznych nieruchomości, stosownych do potrzeb inwestorów, w przypadkach uzasadnionych rozwiązań urbanistycznych, pod warunkiem zachowania przepisów prawa. Według stron proponowany podział działki nr "[...]" na 4 działki o powierzchni ‘[...]" każda, zadowoli w całości wszystkich jej współwłaścicieli, nie utrudni zagospodarowania nowych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że z dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że nieruchomość położona we wsi "[...]", oznaczona jako działka nr "[...]" o powierzchni ‘[...]", znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, o symbolu 1MNU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi. Obrazuje to załącznik graficzny do uchwały nr ‘[...]" Rady Gminy z dnia "[..]" zatwierdzającej ten plan. Do obszaru tej zabudowy miejscowy plan w § 28 ust 2 uchwały w zakresie przeznaczenia podstawowego przewiduje: zabudowę mieszkalną z usługami handlowymi i rzemieślniczymi nieuciążliwymi, parkingi w ilościach dostosowanych do możliwości terenowych inwestora z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, urządzenia techniczne uzbrojenia terenu zgodnie z ideogramem, zieleń towarzyszącą i izolacyjną. Jeżeli idzie o zasady i standardy kształtowania zabudowy z przeznaczeniem podstawowym w omawianym obszarze ust. 5 § 28 uchwały odsyła do postanowień ust. 5, 6, 7, 9 i 10 § 13 uchwały, ustalonych dla obszaru zabudowy mieszkalno-usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 2 MNU/U. Paragraf 13 ust. 10 uchwały stanowi, że minimum 60% powierzchni działki należy pozostawić niezabudowaną i nieutwardzoną, pokrytą roślinnością jako powierzchnię aktywną przyrodniczo. Odnośna uchwała zatwierdzająca plan miejscowy określa zasady podziału wewnętrznego terenów poprzez zaznaczenie na rysunku planu postulowanych linii owego podziału. Stosownie do § 4 ust. 2 uchwały linie te są obowiązującymi ustaleniami planu. Uchwała w § 5 ust. 2 dopuszcza możliwość zmiany tych linii jedynie w niewielkim zakresie celem dostosowania ich do potrzeb inwestorów w przypadkach uzasadnionych rozwiązaniem urbanistycznym. Na temat możliwości powtórnych podziałów terenów miejscowy plan się nie wypowiada. Nie określa również minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę. Dla kwestii tych jednak istotne znaczenie prawne ma wiążący co do zasady charakter linii podziałów wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu, a ponadto należy mieć na uwadze § 13 ust. 5 uchwały w związku z jej § 28 ust. 5. Mianowicie unormowanie to dopuszcza możliwość łączenia działek budowlanych pod zagospodarowanie przez jednego inwestora celem uzyskania korzystniejszych warunków użytkowych, pod warunkiem zagospodarowania ich według zasad określonych w ust. 9. Wskazuje ono zatem na to, że troską uchwałodawcy było stworzenie inwestorom możliwości prawnych zagospodarowania terenów w sposób jak najbardziej zgodny z ustaleniami miejscowego planu, a nie odwrotnie. Ponadto, na rysunku planu po obydwu stronach działki nr "[...]", od strony dróg, zakreślone są nieprzekraczalne linie zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w świetle powyższych ustaleń miejscowego planu nie można się zgodzić z twierdzeniem wnioskodawców, iż proponowany przez nich podział przedmiotowej działki nie jest niezgodny z tymi ustaleniami. Nie uwzględnia on bowiem nie tylko postulowanego na rysunku planu podziału tej działki wyłącznie na dwie działki geodezyjne, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi lecz także konieczności zachowania określonych w miejscowym planie dla takiej zabudowy warunków zagospodarowania, w szczególności warunku pozostawienia minimum 60% powierzchni działki w postaci niezabudowanej i nieutwardzonej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo (§ 28 ust. 2 pkt 4 i § 13 ust. 10 uchwały). Nie daje on zatem gwarancji, że ustalenia miejscowego planu zostaną w pełni zrealizowane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Kolegium T. M. powtórzył argumentację zawarta w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodatkowo zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; - naruszenie przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i negatywne zaopiniowanie proponowanego podziału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy mieć jednakże na uwadze, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012r. II SA/Łd 834/12 LEX nr 1235556 ). Wreszcie należy wskazać, że tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi więc zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Bezsporne jest, że planowana do podziału działka nr "[...]" znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi "[...]" w gminie "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Gminy ‘[...]" z dnia ‘[...]". Organy obu instancji orzekły w niniejszej sprawie, negatywnie opiniując projekt podziału nieruchomości, jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako że nie będzie możliwe zagospodarowanie nowo wydzielonych działek zgodnie z planem. W szczególności organy stwierdziły, że dojdzie do znacznej zmiany linii podziałów wewnętrznych oraz nie zostanie spełniony warunek pozostawienia minimum 60% powierzchni działki w postaci niezabudowanej i nieutwardzonej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób wystarczający wyjaśniły kwestie dotyczące braku możliwości podziału działki nr ‘[...]", przytaczając stosowne postanowienia uchwały nr "[...]" Rady Gminy "[...]". Wydając opinię o braku zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę tak część graficzną, jak i opisową planu, Kolegium zasadnie wskazało, że proponowany podział nie uwzględnia nie tylko postulowanego na rysunku planu podziału działki nr ‘[...]" wyłącznie na dwie działki geodezyjne, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi lecz także konieczności zachowania określonych w miejscowym planie dla takiej zabudowy warunków zagospodarowania, w szczególności warunku pozostawienia minimum 60% powierzchni działki w postaci niezabudowanej i nieutwardzonej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo (§ 28 ust. 2 pkt 4 i § 13 ust. 10 uchwały). Nie daje on zatem gwarancji, że ustalenia miejscowego planu zostaną w pełni zrealizowane. Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wstępny podział nieruchomości. W sprawie tej Sąd nie może zatem badać legalności uchwały nr ‘[...]" Rady Gminy "[..]" z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi "[...]" w gminie "[...]". Jeżeli skarżący kwestionuje postanowienia powyższej uchwały dotyczące zasad podziału nieruchomości, to może ewentualnie zainicjować postępowanie mające na celu zbadanie legalności, pozostającego w obrocie prawnym, powyższego aktu prawa miejscowego. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić