II SA/Ol 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 31 maja 2012 r. nr XXI/335/2012 w przedmiocie wprowadzenia zmian w lokalnym programie wspierania edukacji uczniów uzdolnionych w Gminie Nidzica "Prymus Roku, Super Talent Roku i Talent Roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Rada Miejska w Nidzicy podjęła w dniu 31 maja 2012 r. uchwałę Nr XXI/335/2012 w sprawie wprowadzenia zmian w lokalnym programie wspierania edukacji uczniów uzdolnionych w Gminie Nidzica "Prymus Roku, Super Talent Roku i Talent Roku". Skargę na ww. uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Nidzicy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.: art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.a.n." w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie kwestionował, w trybie nadzoru, przedmiotowej uchwały i nie była ona kwalifikowana do aktów prawa miejscowego. Organ zgodził się jednocześnie, że należy uwzględnić przyjmowaną obecnie wykładnię prawa odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, podlegającego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Z tych względów, na sesji Rady Miejskiej zostanie przedstawiony nowy projekt uchwały w tym przedmiocie, uwzględniający najnowsze stanowisko judykatury, który będzie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Pozostaje bez znaczenia w sprawie stanowisko organu, że Wojewoda nie kwestionował w trybie nadzoru tej uchwały. Sąd orzeka w sprawie samodzielnie i niezależnie od stanowiska Wojewody. Uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uczniów uzdolnionych, określającą szczegółowe warunki udzielania pomocy uczniom uzdolnionym oraz tryb postępowania w tych sprawach, bez wątpienia, jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem zaś wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie zatem przez Radę Miejską w Nidzicy obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Bez znaczenia tu są powody, dla których organ zaniechał opublikowania aktu. Brak właściwego ogłoszenia aktu powoduje bowiem, że nie mógł on funkcjonować w obrocie prawnym, jako akt dotknięty nieważnością. Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Końcowo należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżący nie sprzeciwił się temu.