II SA/Ol 41/22

Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [....] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokat M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), uznał K.K. (dalej jako: "skarżąca", "strona") - z dniem [...] r. - za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Następnie, decyzją z dnia 30 września 2021 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i art. 33 ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.", Starosta orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 września 2021 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżąca nie stawiła się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o przyczynie tego niestawiennictwa. Od ww. decyzji strona odwołała się w przepisanym terminie, wyjaśniając, że w dniu 21 września 2021 r. była chora; miała teleporadę z lekarzem rodzinnym, który poinformował ją, że na czas choroby ma nie wychodzić z domu. Nie posiadała NIP Urzędu Pracy (dalej jako: "UP"), wobec czego nie mogła wziąć zwolnienia, ale poinformowała UP o swojej nieobecności telefonicznie. Pracownica UP poinformowała ją, żeby stawiła się w następnym tygodniu i że ma usprawiedliwiony termin. Podniosła, że gdy w następnym tygodniu przyjechała do UP to została zbyta, a pracownica poinformowała ją, że ma przyjść w czwartek za tydzień, tj. [...] października 2021 r., ponieważ nie ma osoby zajmującej się tą sprawą. Dodała, że nie została poinformowana, że w razie choroby lub niestawienia się, ma 7 dni na poinformowanie Urzędu; rejestrowała się w czasie pandemii, wtedy UP był zamknięty dla petentów i nie można było uzyskać żadnych informacji. Ostatecznie podała, że to jej pierwsze niestawiennictwo, zawsze pilnuje terminów, ale wówczas była chora i nie wstawała z łóżka, a ponadto, nie może ona ponosić konsekwencji pracowników UP, którzy nie przekazują między sobą informacji. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i podano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podano, że z wyjaśnień uzyskanych od pracowników Urzędu Pracy Powiatu Olsztyńskiego (dalej jako: "UPPO") wynika, że w dniach od 13 do 30 września 2021 r. pracownik zajmujący się K. K. był obecny w pracy, a z każdej rozmowy telefonicznej sporządzana jest notatka służbowa, informująca o treści rozmowy. Ponadto, każdy bezrobotny jest informowany o konieczności uzyskania zwolnienia lekarskiego potwierdzającego niezdolność do pracy, a dokument "Informacja dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy", który skarżąca otrzymała w dniu rejestracji, zawierał pouczenie o konieczności usprawiedliwienia swojej nieobecności w ciągu 7 dni od niestawiennictwa. Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu podniesiono, że NIP UP jest ogólnodostępny na stronie internetowej urzędu. Ponadto, jeśli skarżąca dzwoniła do UP, to mogła poprosić pracownika urzędu o podanie numeru NIP. Wskazano, że strona nie przedstawiła wydruku potwierdzającego rozmowę telefoniczną z UP (bilingu rozmów), nie udokumentowała swojej choroby i nie wskazała imienia i nazwiska pracownika, z którym się kontaktowała. Trudno zatem przyjąć, że twierdzenia zawarte w odwołaniu są prawdziwe. Podkreślono, że z uwagi na liczne rozbieżności pomiędzy wersją zdarzeń przedstawioną przez skarżącą, a ustalonym stanem faktycznym, argumentacja strony nie może zostać uwzględniona. Podano również, że celem stawiennictwa nie było "potwierdzenie gotowości", lecz rozliczenie się z otrzymanego skierowania do pracy, którą skarżąca powinna być szczególnie zainteresowana i zarzucono, że strona do tego faktu w ogóle się nie odniosła. Ostatecznie podano, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w ustawie, skutkujące utratą statusu osoby bezrobotnej. Na ww. decyzję Wojewody, K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarga ta nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SPP/Ol 24/22 starszy referendarz sądowy ustanowił dla skarżącej – w ramach prawa pomocy – adwokata. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej poparła skargę i dodała, że strona prawidłowo usprawiedliwiła swoją nieobecność w UP, a cała korespondencja pomiędzy skarżącą a Urzędem odbywała się telefonicznie z uwagi na obostrzenia związane z koronawirusem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.z. Przepis art. 33 ust. 3 u.p.z. nakłada na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., niedopełnienie przez bezrobotnego tego obowiązku i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego od dnia niestawiennictwa (na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa), z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 zd. 1 u.p.z., w myśl którego bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że skarżąca nie powiadomiła UP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, w terminie o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. W konsekwencji – na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. – orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej, wskazując, że jego "odzyskanie" może nastąpić co najmniej po upływie 120 dni od dnia niestawienia się w urzędzie pracy (art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a u.p.z.). Kwestią sporną pozostaje, czy skarżąca usprawiedliwiła swoje niestawiennictwo w ustawowym terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady przyjmuje się, że termin na powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa we właściwym urzędzie pracy liczony powinien być od dnia wyznaczonego stawiennictwa. Jednak w określonych przypadkach – uzasadnionych okolicznościami sprawy – dopuszcza się liczenie przedmiotowego terminu od momentu ustania przyczyny niestawiennictwa uniemożliwiającej także dokonanie powiadomienia (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1139/20, LEX nr 3082229 i powołane tam orzecznictwo). W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, organy obowiązane były bezspornie ustalić przede wszystkim, czy skarżąca powiadomiła urząd pracy w określonym terminie o przyczynie niestawiennictwa. Dodać jednak należy, że w orzecznictwie przyjmuje się także, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę, a jedynie zdarzenie niezależne od woli bezrobotnego, czyli takie, na które nie miał wpływu, a więc, co do zasady, zdarzenie nagłe, którego przy dołożeniu należytej staranności bezrobotny nie mógł przewidzieć i zapobiec jego negatywnym następstwom w postaci niemożności stawienia się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy. Jako przykłady przyczyn uzasadniających niestawiennictwo podaje się m.in. chorobę, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych z winy bezrobotnego, choćby tylko na skutek jego lekkomyślności czy niedbalstwa, które polega na niedołożeniu należytej staranności (np. wyrok WSA w Gliwicach z 25 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 388/20 czy wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 490/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie tutejszego Sądu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda uchybili ww. obowiązkom, tym samym prowadząc postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r,. poz. 765 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." w zakresie nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca od początku postępowania twierdzi, że kontaktowała się telefonicznie z UP celem usprawiedliwienia niestawiennictwa, jak również była osobiście w siedzibie urzędu, czego nie potwierdzają jednak pracownicy organu. W miejscu tym należy podnieść, że art. 81a k.p.a. przewiduje stosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a., organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19, LEX nr 3072130). W niniejszej sprawie, organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy skarżąca rzeczywiście kontaktowała się telefonicznie z urzędem. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł jedynie, że strona nie przedstawiła dowodów na podnoszone w odwołaniu okoliczności (bilingów rozmów), jednak podkreślić należy, że to organ jest "gospodarzem" postępowania administracyjnego i to na nim ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego. Jak wskazuje się w doktrynie, obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że "organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 – na wniosek strony lub z urzędu). Przepisy k.p.a. nie nakładają jednakże na strony obowiązku analogicznego do przewidzianego w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, co mogłoby oznaczać, że strony postępowania administracyjnego nie muszą przedkładać organowi żadnych dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą swoje żądania" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Nie sposób więc czynić zarzutu, że skarżąca nie przedstawiła wydruku bilingu rozmów, który potwierdzałby jej twierdzenia. To organy winny przeprowadzić dowód na tę okoliczność, żądając od strony ewentualnie przedłożenia stosownych dokumentów. W sytuacji zaś pozostawania znacznych wątpliwości co do stanu faktycznego, organy mogły ponadto skorzystać z uprawnienia określonego w art. 86 k.p.a., tj. przesłuchać stronę, co do faktów niewyjaśnionych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu powziętej decyzji. Dopiero negatywna ocena dokonana przez organ w zakresie przyczyny niestawiennictwa może skutkować pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę ogólną pisemności, statuowaną w art. 14 § 1a k.p.a. ab initio, zgodnie z którą sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Realizację tej zasady stanowią przepisy Rozdziału II Działu II k.p.a. – m.in. art. 67 § 1 oraz art. 71 k.p.a. W myśl art. 67 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Natomiast czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności (art. 71 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podał, że "z wyjaśnień uzyskanych od pracowników UP, wynika, że w dniach 13-30 września 2021 r., pracownik urzędu zajmujący się Panią K. K. był obecny w pracy. Podkreślono, że każdorazowo z rozmowy telefonicznej z osoba bezrobotną sporządzana jest notatka służbowa". Z akt sprawy nie wynika natomiast, w jaki sposób organ odwoławczy dokonał przedmiotowych ustaleń. W dokumentach przekazanych Sądowi nie znajdują się żadne dokumenty, które wskazywałyby na wymianę korespondencji pomiędzy Wojewodą, a organem pierwszej instancji, brak jest również jakiejkolwiek notatki służbowej, z której wynikałoby, że organ odwoławczy dokonał ww. ustaleń na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem/pracownikami UP. Zasada ta jest natomiast o tyle istotna, że dokumentowanie poszczególnych czynności procesowych ma znaczenie m.in. dla odtworzenia rzeczywistego przebiegu czynności podejmowanych przez organ (zob. P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnienia nie znajdują również inne argumenty zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do okoliczności, że skarżąca nie mogła uzyskać zaświadczenia lekarskiego ZUS-ZLA, potwierdzającego jej chorobę w dniu wyznaczonego spotkania w Urzędzie Pracy z uwagi na nieznajomość NIP Urzędu Pracy wypada wyjaśnić, że przepisy u.p.z. nie wymagają przedstawienia zaświadczenia lekarskiego jako dowodu wskazującego na uzasadnione niestawiennictwo, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2805/13 oraz wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 486/16, CBOSA). Wymóg przedłożenia takiego dokumentu – zgodnie z art. 80 ust. 2 i art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z. – dotyczy tylko osób bezrobotnych, którym przysługuje prawo do zasiłku lub stypendium. Takie osoby faktycznie, aby zachować prawo do tych świadczeń, a także zachować status bezrobotnego, muszą przedstawić zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa albo wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 tej ustawy. Skarżąca nie miała jednak przyznanego prawa do zasiłku lub stypendium, wobec czego dla usprawiedliwienia jej nieobecności nie było wymagane zwolnienie lekarskie, a organy w celu ustalenia, czy przyczyna niestawiennictwa w istocie była usprawiedliwiona, mogły zażądać innych dokumentów potwierdzających odbycie teleporady lekarskiej i choroby skarżącej. Tutejszy Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej, że nie została ona prawidłowo zawiadomiona o konieczności poinformowania urzędu w terminie 7 dni o chorobie lub innej przyczynie niestawiennictwa. Jak słusznie wskazał Wojewoda, w aktach sprawy znajduje się "Informacja dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy [...])" – której otrzymanie w dniu 8 grudnia 2020 r. skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem – w której znajduje się pouczenie, że zarejestrowana osoba traci status bezrobotnego, m.in. gdy nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem jak wskazano powyżej, organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć, iż gdyby organy należycie wypełniły swoje obowiązki dotyczące należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skarżąca mogłaby przedstawić stosowne dowody (o ile takie istnieją), które uprawdopodobniłyby jej twierdzenia. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wskazuje na to, że Starosta podjął w ww. zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Reasumując, niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (240 zł), ustalone stosownie do § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r,. poz. 18).