II SA/Ol 419/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Marzenna Glabas Bogusław Jażdżyk (spr.) Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzedaży gruntu użytkownikom wieczystym - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2004r. Nr "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" z dnia 31 marca 2004r. Rady Miasta. Organ nadzoru stwierdził, iż przywołaną uchwałą Rada Miasta wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 90 % przy jednorazowej płatności przy sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy, będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Bonifikata, zgodnie z treścią uchwały, miała być udzielana na rzecz osób fizycznych posiadających udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy, związanych z lokalami mieszkalnymi w budynkach. Jako podstawę prawną do podjęcia uchwały tej treści Rada wskazała art. 67 ust. 3, art. 68 ust. l pkt l i ust. 2 oraz art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W ocenie Wojewody jednak, przepisy te nie mogły stanowić właściwej podstawy prawnej, gdyż art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków, w których może być udzielona bonifikata od ceny sprzedaży nieruchomości. Przepis ten nie przewiduje możliwości udzielenia bonifikaty co do ceny sprzedawanych nieruchomości, które zostały już wykorzystane na cele budownictwa mieszkaniowego. Art. 68 powołanej ustawy dopuszcza tylko możliwość udzielenia bonifikaty w przypadku, gdy nieruchomość ma być wykorzystana w przyszłości pod budownictwo mieszkaniowe. Tezę tę potwierdza brzmienie ust. 2 art. 68 ustawy, który stwierdza, że właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w art. 68 ustawy. Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała jedna z przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina. W ocenie skarżącej, choć uchwała dotyczy nieruchomości zabudowanych, to wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, art. 68 ust. l pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się tylko nieruchomości niezabudowanych, a więc stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia uchwały w 2 przedmiocie udzielenia bonifikaty. Nawet przyjmując, iż powołano się na niewłaściwy punkt ust. l art. 68 ustawy, to organ nadzoru winien uznać ten błąd za nieistotne naruszenie prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu z treści art. 68 ust. l pkt l wynika wprost, że nieruchomości wymienione w tym przepisie nie mogą być zabudowane. Wśród wyliczonych enumeratywnie w art. 68 ust. l pkt l- 9 ustawy przypadków dopuszczających zastosowanie bonifikat, nie znalazła się możliwość zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Argumentowano dalej, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości poddane zostało ścisłemu reżimowi ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 5 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, zaś rada gminy może podejmować uchwały i rozstrzygać w przypadkach wskazanych w ustawie. Tak też - zdaniem organu nadzoru - przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 200Ir. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy właściwy organ do wydawania decyzji o przekształceniu, może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na zasadach określonych tą ustawą. Uchwała z dnia 31 marca 2002r. dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych Gminy, będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Żadne przepisy ustawowe nie przewidują kompetencji dla rady gminy do podjęcia uchwały tej treści, co oznacza, iż Rada Miasta działała bez upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji bez podstawy prawnej. Ustosunkowując się do zarzutu podania w uchwale niewłaściwego punktu ust. l art. 68 ustawy, stwierdzono, iż żaden inny punkt tego artykułu nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia tej bonifikaty, dlatego też zdaniem organu nadzoru zarzut ten nie jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 12 marca 2003r. odpowiada prawu. Właściwe jest stanowisko organu nadzoru, że art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków określających, kiedy możliwe jest udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999r. sygn. akt SA/Rz 2186/98 wyraził pogląd, zgodnie, z którym "Gmina nie jest zwykłą osobą prawną, lecz posiada wiele cech charakterystycznych dla podmiotu prawa publicznego. W konsekwencji jej działalność podlega ścisłej reglamentacji. Działanie gminy w zakresie publicznoprawnym zawsze wymaga ustawowego umocowania, a jej konstytucyjnie i ustawowo (...) zagwaratowana samodzielność nie jest absolutna i musi się mieścić w granicach prawa". W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż art. 68 ust. l daje uprawnienie radzie gminy do wydania uchwały w przedmiocie określonym w treści art. 68 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustępie pierwszym tego artykułu, rada gminy może podjąć uchwałę, którą udzieli bonifikaty na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy art. 68 ust. l pkt l lub ewentualnie inny punkt ustępu pierwszego tego artykułu, daje upoważnienie ustawowe radzie gminy do podjęcia uchwały, którą udzielono by bonifikaty na rzecz osób fizycznych posiadających udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy oraz chcących nabyć te grunty na własność. W ocenie Sądu punkt art. 68 ust. l pkt l (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia wymienionej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Określenie "pod budownictwo mieszkaniowe" może oznaczać tylko, iż teren, którego dotyczy uchwała ma zostać w przyszłości przeznaczony właśnie na cele związane z budownictwem mieszkaniowym. Uchwała podjęta na tej podstawie nie może więc dotyczyć sprzedaży nieruchomości, które są już zabudowane budynkami mieszkaniowymi. W tym miejscu zgodzić się wypada z organem nadzoru, że ustawodawca położył szczególny nacisk na przeznaczenie terenów wymienionych w art. 68 ust. l pkt l - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to z art. 68 ust. 2, który stwierdza, iż właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości (..) zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ustępie pierwszym pkt l - 3 tego artykułu. Należy podkreślić, iż uchwała mniejsza dotyczy jedynie grupy osób, które posiadają udziały w użytkowaniu wieczystym, związanym z lokalami mieszkalnymi w budynkach (§ l pkt 2 uchwały). Zgodnie z art. 2 ust. l ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, póz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami" mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ust. l ustawy o własności lokali). W przypadku natomiast, jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest prawo użytkowania wieczystego, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 3 ustawy o własności lokali). Z prawem własności lokali związane jest więc posiadanie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Ustawodawca nie wymienił w art. 68 ustawy możliwości udzielenia bonifikaty na rzecz osób będących użytkownikami wieczystymi, które nabyły na własność lokale mieszkalne. Podstawą udzielenia bonifikaty, o której mowa w § l spornej uchwały, nie mógł być także punkt 7 ust. l art. 68 ustawy, który przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty, jedynie w przypadku gdy przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Przepis ten w żadnym razie nie upoważnia właściwego organu do udzielenia bonifikaty z tytułu sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu. Można również dodać, iż co do zasady nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane w trybie przetargowym (art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprzedaż w drodze bezprzetargowej możliwa jest jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie. Nadmienić trzeba, iż cena nieruchomości, która jest zbywana, czy to w drodze przetargu, czy też drodze bezprzetargowej nie może być niższa niż wartość nieruchomości (art. 67 § 2 pkt. l i art. 67 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) chyba, że inaczej stanowi ustawa (art. 67 ust. 2 pkt 4). Dlatego też przepisy art. 68 § l, które po pierwsze zakładają możliwość sprzedaży nieruchomości bez przetargu, po drugie zaś uprawniają stosowny organ do udzielenia bonifikaty nie mogą być już z tej przyczyny interpretowane rozszerzająco. Powyższa analiza wskazuje w sposób jednoznaczny, iż Rada Miasta nie miała upoważnienia ustawowego do podjęcia spornej uchwały. W takim zaś przypadku należy przyjąć, iż uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię -oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Zasadnie zatem organ nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności uchwały. Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalić.