II SA/Ol 420/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie w § l tiret pierwszy z dnia 24 marca 2004 r. NrXV/77/04 w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłaty należnej za sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego: I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Braniewie w części, tj. § l tiret pierwszy uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty należnej za sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego; II. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XV/77/04 z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty należnej za sprzedaż nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego Rada Miejska w Braniewie w § l tiret pierwszy wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 95% należnej opłaty za sprzedaż określonej przez biegłego rzeczoznawcę, przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego, nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Uchwałę podjęto - w zaskarżonym zakresie - na podstawie art. 68 ust. l pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, z późn. zm.). Powyższa uchwała, stosownie do art. 90 ust. l ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142 póz. 1592, z późn. zm.), została przedłożona organowi nadzoru dnia 31 marca 2004 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając się na podstawie art. 93 ust. l oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze wniesionej dnia 28 maja 2004 r. (data nadania przesyłki pocztowej) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, tj. § l tiretu pierwszego, oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wywodził, że art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków, w których może być udzielona bonifikata od ceny sprzedaży nieruchomości, przy czym powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 68 ust. l pkt 7 ustawy stanowi, że "właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady gminy lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny". W ocenie organu nadzoru zakwestionowany zapis uchwały wskazuje wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w przypadku nie wymienionym w tym przepisie, a mianowicie przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości niezabudowanych - na cele mieszkaniowe. Argumentowano nadto, że wykładnia wyżej wymienionego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczy on wyłącznie sprzedaży lokali 2 mieszkalnych (sprzedawanych z udziałem w gruncie). Nie ma zaś podstaw prawnych do udzielenia takiej bonifikaty przy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, związanego ze sprzedanym wcześniej lokalem mieszkalnym. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała jedna z przesłanek do stwierdzenia j ej nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina Braniewo wniosła o oddalenie skargi argumentując, że zarzucane uchybienie stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591, z późn. zm.), polegające jedynie na nie wskazaniu odpowiedniego przepisu prawa stanowiącego podstawę § l tiret pierwszy zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący organ w piśmie procesowym z dnia 15 września 2004 r. wskazał, że przyczyną wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę był nie fakt zastosowania przez Radę Miasta Braniewo niewłaściwego przepisu prawa w zaskarżonej uchwale, ale brak w ogóle takiego przepisu do podjęcia uchwały w zaskarżonym zakresie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślono, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania przez Radę bonifikaty przy sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik Gminy Braniewo podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę wywodził, że wprawdzie na dzień podejmowania uchwały podstawy prawnej do regulacji zawartej w § l tiret pierwszy uchwały nie było, ale obecnie przepisy zmieniły się i podstawa ta już istnieje. To uchybienie w ocenie pełnomocnika Gminy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa i jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądom administracyjnym kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty prawa miejscowego pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej w Braniewie jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, wobec czego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Skarga jest zasadna. Na wstępie należy pokreślić, iż argument pełnomocnika Gminy odnoszący się do faktu, że w obecnym stanie prawnym istnieje podstawa prawna do regulacji objętej §1 tiretu pierwszego zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd rozpoznając skargę na uchwałę dokonuje oceny czy w dacie jej uchwalenia odpowiadała ona prawu. Trafne jest stanowisko skarżącego organu nadzoru, że art 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zamknięty katalog przypadków określających, kiedy możliwe jest udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt SA/Rz 2186/98 wyraził pogląd, zgodnie, z którym "Gmina nie jest zwykłą osobą prawną, lecz posiada wiele cech charakterystycznych dla podmiotu prawa publicznego. W konsekwencji jej działalność podlega ścisłej reglamentacji. Działanie gminy w zakresie publicznoprawnym zawsze wymaga ustawowego umocowania, a jej konstytucyjnie i ustawowo (...) zagwarantowana samodzielność nie jest absolutna i musi się mieścić w granicach prawa". W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż art. 68 ust. l powołanej ustawy daje uprawnienie radzie gminy do wydania uchwały w przedmiocie określonym w treści art. 68 pkt 1-9. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustępie pierwszym tego artykułu, rada gminy może podjąć uchwałę, którą udzieli bonifikaty na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy art. 68 ust. l pkt 7 lub ewentualnie inny punkt ustępu pierwszego tego artykułu, daje upoważnienie ustawowe radzie gminy do podjęcia uchwały, którą udzielono by bonifikaty przy sprzedaży - na rzecz użytkownika wieczystego - nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu art. 68 ust. l pkt 7 (w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowiący, iż właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio 4 wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny, nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia wymienionej uchwały. Przepis ten przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty, jedynie w przypadku gdy przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 2 ust. l ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, póz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami" mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ust. l ustawy o własności lokali). W przypadku natomiast, jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest prawo użytkowania wieczystego, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 3 ustawy o własności lokali). Z prawem własności lokali związane jest więc posiadanie udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Podstawą udzielenia bonifikaty, o której mowa w § l spornej uchwały, nie mógł być punkt 7 ust. l art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie upoważnia on właściwego organu do udzielenia bonifikaty z tytułu sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu. Jak trafnie wywodzi organ nadzoru, art. 68 ustawy w całym ustępie l nie dawał podstaw do podjęcia uchwały o udzieleniu bonifikaty właścicielom lokali, którzy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zresztą Gmina twierdząc, że podstawa prawna do regulacji zawartej w § l tiret pierwszy zaskarżonej uchwały, istnieje, lecz została pominięta, nie wskazała na konkretny przepis prawny, który w dniu podjęcia uchwały miałby tę kwestię normować. Regulacji w tym zakresie nie zawiera także, wskazana w skardze, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, póz. 1299 ze zm.), która określa organy właściwe do wydania decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 2 ust. l ustawy) oraz rodzaj nieruchomości co do których, organ właściwy może udzielić bonifikaty od opłaty. 5 Wśród organów uprawnionych do wydania decyzji we wskazanym zakresie ustawodawca nie wymienia rady gminy. Należy również dodać, iż co do zasady nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane w trybie przetargowym (art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sprzedaż w drodze bezprzetargowej możliwa jest jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie. Nadmienić należy, iż cena nieruchomości, która jest zbywana, czy to w drodze przetargu, czy też drodze bezprzetargowej nie może być niższa niż wartość nieruchomości (art. 67 § 2 pkt. l i art. 67 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) chyba, że inaczej stanowi ustawa (art. 67 ust. 2 pkt 4). Dlatego też przepisy art. 68 ust l ustawy, które po pierwsze zakładają możliwość sprzedaży nieruchomości bez przetargu, po drugie zaś uprawniają stosowny organ do udzielenia bonifikaty, nie mogą być już z tej przyczyny interpretowane rozszerzające. Powyższa analiza wskazuje w sposób jednoznaczny, iż Rada Miejska w Braniewie nie miała upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w zaskarżonym zakresie. W takim zaś przypadku należy przyjąć, iż uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Z przytoczonych powyżej względów, Sąd, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie oraz z mocy art. 152 ustawy orzekł, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.