II SA/Ol 424/24

Dnia 10 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego J. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z [...] r., Wójt Gminy P. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt"), cofnął J. K.(dalej jako: "strona", "skarżący") zezwolenie nr [...] z [...] r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w punkcie gastronomicznym zlokalizowanym na terenie [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że w art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151, dalej jako: "u.w.t."), obowiązkiem organu jest cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.t., ilekroć w sprawie zajdą przesłanki wskazane w ww. przepisie. Podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w punkcie gastronomicznym sporządzono protokół nr 2, w którym stwierdzono brak okazania dokumentu potwierdzającego prawdziwość złożonego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. W toku przeprowadzonego postępowania Wójt stwierdził, że wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości poniżej 4,5% oraz piwa została zaniżona o 50.702,10 zł, wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) została zaniżona o 15.686,37 zł, a wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu została zaniżona o 16.318,68 zł. Z tego powodu, zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. należało cofnąć zezwolenie skarżącemu. Od decyzji tej odwołał się skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że sam fakt niezgodności danych powoduje konieczność przyjęcia, że podane dane są danymi fałszywymi oraz naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a"), poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w świetle zebranych w sprawie dowodów i wyjaśnień zarówno strony, jak i organu, co do sposobu wyliczeń, a także oświadczenia strony z 3 października 2023 r. wynika, że zaniżona jest wartość sprzedaży przedmiotowego rodzaju napojów alkoholowych podana w oświadczeniu z 12 stycznia 2023 r. Skonkludowało, że nie jest sporne, że doszło do zaniżenia wartości sprzedaży alkoholu. Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowe dla niniejszej sprawy jest to, że w toku postępowania odwoławczego doszło do wygaśnięcia przedmiotowej koncesji, ponieważ zezwolenia udzielono do dnia 31 stycznia 2024 r. Wobec tego nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia. Wygaśnięcie decyzji udzielającej zezwolenia rodzi bowiem oczywistą bezprzedmiotowość dalszego postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Z tego względu, w ocenie Kolegium, zaszła przesłanka do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu, skarżący powtórzył, zawarte w odwołaniu, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia jest wyłącznie stwierdzenie niezgodności danych o wartości sprzedaży alkoholu w oświadczeniu z danymi rzeczywistymi. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, tj. brak ustalenia faktycznych przyczyn, z powodu których doszło do błędu w wyliczeniach zarówno skarżącego, jak i organu pierwszej instancji; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak ustalenia sposobu, w jaki organ dokonał wyliczeń oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący złożył fałszywe oświadczenie w zakresie wartości sprzedanego alkoholu; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ winien był na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Wójta. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów – wydruków tradycyjnych paragonów oraz wydruków raportu obrotów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego należało ją uchylić. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego, jak i przez organ. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, którym to rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ w toku postępowania odwoławczego doszło do wygaśnięcia przedmiotowej koncesji. Zdaniem Kolegium, uzasadniało to umorzenie postępowania odwoławczego, gdyż nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia. Takie stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje jednak na akceptację. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, ugruntowane jest stanowisko, że skoro art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na względzie treść art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu zaistnienia bezprzedmiotowości orzekania wyłącznie na tym etapie postępowania, jest możliwe wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do rozpoznania sprawy co do jej istoty (por. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, LEX/el.). W zasadzie może to nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2968/17, LEX nr 2750577). Konieczne jest przy tym odróżnienie umorzenia postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może bowiem zachodzić wyłącznie z wymienionych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. kończy etap postępowania przed organem odwoławczym, bez merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza bowiem zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji tego organu (zob. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7597/21, LEX nr 3590758). W rozpoznawanej sprawie Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, jednak nie przedstawiło ono żadnych okoliczności, które mogłyby skutecznie przekonywać o zaistnieniu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie wskazał, ani na fakt cofnięcia odwołania przez skarżącego, ani też na jego brak statusu strony postępowania. Jeżeli zaś w sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot, któremu nie przysługiwał w sprawie status strony postępowania, to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Wobec braku zaistnienia ww. przesłanek w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że nieprawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego, zaś podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oczywistym jest, iż w sytuacji, gdy zmiana stanu faktycznego następuje na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ odwoławczy zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. Jednak w takim wypadku nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która uprawniałaby do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem ustalenie przez Kolegium, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło z upływem terminu, na który było wydane, nie zwalniało tego organu od rozpatrzenia odwołania. Odwołanie bowiem nie zostało cofnięte i zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony. Słusznie wywiódł skarżący w uzasadnieniu skargi, że istotnym jest, że w dacie wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia istniał przedmiot sprawy. Mając więc na uwadze zasadę dwuinstancyjności, organ odwoławczy powinien załatwić sprawę merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, to wówczas – stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Wydanie takiej decyzji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w niej sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone decyzją o charakterze procesowym. Celem takiej decyzji jest uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i zakończenie czynności postępowania w sprawie w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podkreślenia również wymaga, że w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego niedopuszczalne jest dokonywanie oceny meritum sprawy, decyzja ta ma bowiem charakter wyłącznie procesowy Wywiera ona inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i nie kształtuje się w ogóle stosunek materialnoprawny (zob. wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium w rozpoznawanej sprawie dokonało oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze. Decyzja Kolegium wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to więc uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na marginesie dodać trzeba – odnosząc się do zarzutu skargi, iż Kolegium winno było zastosować w sprawie art. 138 § 3 k.p.a. – że przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r., a rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy określone są wyłącznie w przepisach art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2) sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych.