II SA/Ol 427/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Sp. z o.o. w O. od decyzji Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – wznowienia postępowania oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z "[...]" Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty O. (dalej jako: Starosta lub organ I instancji) z "[...]" stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. w O. pozwolenia na budowę (przeniesione decyzją z "[...]" na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w O., dalej jako: Spółka lub skarżąca) trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (bez przyłączy) na działkach nr "[...]" oraz nr "[...]", obręb K., gmina O., polegającym na tym, że R. i P. M. (dalej jako: strony), posiadając uprawnienia strony nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej wyżej decyzji, z uwagi na fakt, że naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a w przedmiotowej sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. – nie można uchylić decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ nie może uchylić przedmiotowej, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że postanowieniem z "[...]" Starosta wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z "[...]", orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, a następnie - decyzją z "[...]"- odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez strony, decyzją z "[...]" uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz na brak zachowania procedury wymaganej w postępowaniu wznowieniowym. Decyzją z "[...]" wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji uznał, że naruszenie przepisów polegające na tym, że strony nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a w przedmiotowej sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W związku z tym organ I instancji nie może uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosły strony, podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie ilości dopuszczonych w nim kondygnacji budynku. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy powtórnej analizy przedłożonego przez Spółkę projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z "[...]", z uwzględnieniem zarzutów wnoszonych przez strony, którym nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że decyzja będąca przedmiotem odwołania zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, że zaprojektowane obiekty są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wolnostojącymi o łącznej liczbie kondygnacji cztery, w tym: trzy kondygnacje nadziemne - I kondygnacja (parter), II kondygnacja (I piętro), III kondygnacja (II piętro z antresolą), oraz jedna podziemna - piwnica. Natomiast z akt sprawy oraz treści kwestionowanej decyzji wynika, że przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu części miejscowości S., obręb K., gmina O., powołany uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy O. z "[...]" (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]"). Działki inwestycyjne położone są na terenie oznaczonym symbolem MN(MW), gdzie MN są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tego terenu plan ustala jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zamiennie dopuszcza sytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wskazując maksymalną wysokość do czterech kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe. Przytoczono definicję kondygnacji określoną w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) oraz antresoli, określonej w § 3 pkt 19 rozporządzenia z 2002 r. Wskazano, że antresola stanowi pewną znacznie mniejszą przestrzeń, wydzieloną z większej przestrzeni, jest otwarta na przestrzeń, z której została wydzielona i nie może znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Organ odwoławczy podkreślił, że z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z "[...]" nie wynika, aby zaprojektowane zostały antresole pomieszczeń, ani tym bardziej antresole kondygnacji. Antresola kondygnacji nie może bowiem znajdować się na kondygnacji, która nie ma jednoprzestrzennego układu, lecz wydzielone na całej powierzchni pomieszczenia tak, jak w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że pomieszczenia wydzielone na poziomach budynków stanowiących drugie piętro z antresolą tworzą dwie osobne kondygnacje i tym samym powiększają liczbę kondygnacji nadziemnych budynku do czterech. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący plan miejscowy co prawda dopuszcza cztery kondygnacje nadziemne, jednakże zakłada, że w tym będzie poddasze użytkowe. Ze względu na powyższe ustalenia, Wojewoda uznał, że twierdzenie organu I instancji, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest co najmniej przedwczesne i nie poparte żadnymi ustaleniami, w tym wykładnią celowościową zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podniesiono, że organ I instancji nie odniósł się także do pozostałych zarzutów wnoszonych przez strony, w tym w szczególności co do charakteru kondygnacji podziemnych zaprojektowanych budynków. Wskazano przy tym, że dokumentacja projektowa nie zawiera wszystkich charakterystycznych przekroi i informacji, pozwalających na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie. Podano również, że postępowanie Starosty, w wyniku którego wydana została decyzja będąca przedmiotem odwołania, obarczone jest także wadą procesową, polegającą na pominięciu stron postępowania wznowieniowego. Wyjaśniono, że stroną postępowania wznowieniowego jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale w postępowaniu wznowionym ma również zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a., dotyczący następców prawnych. Z dokumentów ujawnionych przez Starostę, a także z wglądu do ksiąg wieczystych wynika, że w trakcie postępowania wznowionego mogło nastąpić scalenie działek objętych inwestycją w jedną działkę, a następnie zbycie praw do niej na rzecz innych podmiotów, w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali istniejących w wybudowanych budynkach i ich sprzedażą, co powoduje pojawienie się nowych stron postępowania wznowieniowego, które zostały pominięte. W związku z tym organ odwoławczy nakazał ustalenie aktualnych stron postępowania wznowionego oraz ponowną analizę zatwierdzonego projektu budowlanego z uwzględnieniem wad materialnych tego projektu, wskazywanych przez strony, pozbawione udziału w postępowaniu. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła Spółka, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu z uwagi na to, że decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podniosła, że organ I instancji dokonał kompleksowej oceny przedmiotowego projektu budowlanego oraz zaproponowanych w nim rozwiązań pod kątem ich zgodności z przepisami P.b. i rozporządzenia z 2002 r., a także ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem Spółki organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 P.b., szeroko i wyczerpująco uzasadniając podstawy wydanej decyzji, a także odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji, wskazując, że z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano budynki o trzech kondygnacjach nadziemnych. Wobec tego, należy uznać, że zaprojektowane budynki mieszkalne wielorodzinne, wolnostojące o trzech kondygnacjach nadziemnych, jedną kondygnacją podziemną, z kątem nachylenia połaci dachowej 2 % oraz powierzchnią biologicznie czynną = 41,62% są zgodne z ustaleniami miejscowego planu, zaś odmienna interpretacja prowadzi do wniosków sprzecznych z prawem i logiką. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie koniecznego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że decyzja z "[...]" została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na to, że naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., podjęcie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa było zasadne. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując przede wszystkim na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego z uwzględnieniem zarzutów wskazywanych przez strony pozbawione udziału w postępowaniu, odnoszących się w szczególności do wysokości zabudowy i liczby kondygnacji oraz charakteru kondygnacji podziemnych zaprojektowanych budynków. Ponadto organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ustalenia aktualnych stron postępowania wznowieniowego i zapewnienia im czynnego udział w tym postępowaniu. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ nie uchyla decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Przy czym, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 35/18, dostępne w Internecie). Należy zatem zauważyć, że pozbawienie stron udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę uniemożliwiło im podniesienie zarzutów dotyczących zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa. W związku z tym, jak słusznie wskazał Wojewoda, organ I instancji miał nie tylko obowiązek ponownej analizy projektu budowlanego, ale także jego oceny pod kątem zarzutów podniesionych przez pominięte strony. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma fundamentalne znaczenie, gdyż akty te określają w sposób wiążący, m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny w Internecie). Tymczasem, co słusznie zakwestionował organ odwoławczy, przeprowadzona przez organ I instancji analiza przedłożonego przez Spółkę projektu budowlanego pomija w swoich ustaleniach zarzuty podnoszone przez strony. Organ I instancji w zasadzie powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że projektowane budynki posiadają trzy kondygnacje nadziemne tj. parter (I kondygnacja), pierwsze piętro (II kondygnacja) i drugie piętro z antresolą (trzecia kondygnacja), lecz nie dokonał dokładnej analizy projektu budowlanego w celu ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów zaprojektowana antresola spełnia wymogi określone w § 3 pkt 19 rozporządzenia z 2002 r., czy też w rzeczywistości jest kolejną kondygnacją nadziemną. Ma to zaś istotne znaczenie z uwagi na zapisy planu miejscowego. Słusznie także podnosi organ odwoławczy, że organ I instancji nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych przez pominięte strony. Podkreślić bowiem należy, że art. 149 § 2 k.p.a. zobowiązuje właściwy organ do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz zbadania, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Należy również wskazać, że w każdym postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego czy zostało ono wszczęte na wniosek, czy z urzędu organ musi dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących stron postępowania. Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału stron postępowania określona w art. 10 § 1 k.p.a., zaś brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji co do zasady powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na to postępowanie. Z akt sprawy wynika, że nie podjęto ustaleń co do aktualnych stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, pomimo zaistnienia przesłanek świadczących o możliwości pojawienia się nowych stron postępowania wznowieniowego w wyniku scalenia działek objętych przedmiotową inwestycją, a następnie zbycia praw do tej działki na rzecz innych podmiotów. W ocenie Sądu uzupełnienie postępowania organu I instancji w powyższym zakresie jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie może zatem dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.