II SA/Ol 429/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Burmistrz ustalił, na wniosek U.J.P., warunki zabudowy na działce Nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym W., gm. R. dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem złożonym w dniu 11 stycznia 2008r. Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego złożył wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 147 Kpa o wznowienie postępowania dotyczącego m.in. zamierzenia inwestycyjnego na działce nr "[...]" w obrębie W. Wskazał, że "[...]" Park Krajobrazowy w K. (zwany dalej także: Parkiem) jako instytucja działająca na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004r. i ustawy Prawo ochrony środowiska z 2001r. winien być stroną tego postępowania administracyjnego. Burmistrz postanowieniem z "[...]" odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z "[...]", bowiem wnioskodawca nie wskazał konkretnych przepisów ustaw, które dawały by legitymacje do uczestniczenia Parku w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Na skutek złożonego "odwołania", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniono, iż z orzecznictwa sądowego wynika niezbicie, iż w przypadku gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania zawsze należy wpierw wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie dokonać badania istnienia podstaw wznowieniowych. Po powrocie akt sprawy, Burmistrz wydał w dniu "[...]" postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami na działce nr "[...]" w obrębie W., gm. R., a następnie decyzją z "[...]"odmówił uznania za stronę postępowania "[...]" Parku Krajobrazowego z/s w K. Od decyzji tej odwołanie złożył Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego w K. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawsze jest park krajobrazowy, na terenie którego ma być zlokalizowana inwestycja. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" ( winno być: "[...]") Nr "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło organowi, że skoro podjęte rozstrzygnięcie zapadło w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa poprzez uznanie bezzasadności żądań Parku to sentencja rozstrzygnięcia nie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Nadto wskazano, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują odrębnego aktu o uznaniu względnie odmowie uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę postępowania, za wyjątkiem organizacji społecznej. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie W. W motywach rozstrzygnięcia podano, że z art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika wprawdzie, że to dyrektor kieruje parkiem krajobrazowym, przy czym dyrektor ten może być upoważniony przez wojewodę do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody w jego imieniu, lecz upoważnienia takiego nie posiadał dyrektor Parku w momencie prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w zakresie uzgodnień dotyczących ochrony przyrody organ winien wystąpić do wojewody, jako właściwego w chwili wydawania decyzji organu. W imieniu Wojewody takie pozytywne uzgodnienie wydał Wojewódzki Konserwator Przyrody. Postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone dla Parku, który znał rozstrzygnięcie lecz go nie kwestionował w trybie procesowym. Organ wskazał, iż nie jest właściwy do rozstrzygania w sporze pomiędzy dyrektorem Parku a konserwatorem przyrody. Od decyzji tej "[...]" Park Krajobrazowy wniósł odwołanie, w którym wyjaśniono, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie Parku oraz na obszarach Natury 2000 – "Puszczy Piskiej" z Dyrektywy ptasiej UE i "Ostoi Piskiej" z Dyrektywy Siedliskowej UE. Park jest zatem stroną postępowania ustalającego warunki zabudowy, natomiast odmawianie mu tego przymiotu skutkuje naruszeniem art. 106 § 2, art. 109 § 1 i art. 111 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]"Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygnęło: 1) uchylić decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości, 2) stwierdzić, że decyzja Burmistrza z "[...]" ustalająca na wniosek U.J.P., warunki zabudowy na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym W., dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydana została z naruszeniem prawa, jednak odmówiono uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu przywołano treść art. 151 § 1 i § 2 Kpa, jak również treść art. 146 § 2 Kpa. Wyjaśniono, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji co do braku przymiotu strony po stronie Parku w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż taką podstawę prawną stanowią przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie zadań wykonywanych w stosunku do utworzonego Parku oraz obszaru Natury 2000 - "Puszczy Piskiej" [kod obszaru PLB280008] w szczególności z art. 19 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do planu ochrony parku krajobrazowego. Pomimo tego, że Park jest stroną tego postępowania to żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga od stron postępowania zgody na planowany sposób zagospodarowania terenu. Wobec tego fakt braku zgody Parku dla zamierzenia U.P. nie znajduje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż pozbawiono jedną ze stron udziału w nim. Na tę decyzję "[...]" Park Krajobrazowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zarzucił brak przeprowadzenia procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" w odniesieniu do gatunków ptaków i ich siedzib. Z materiałów Parku wynika, że teren działki wchodzi w skład rewiru żerowiskowego orlika krzykliwego i kani rudej. Zasada przezorności zapisana w ustawie o ochronie przyrody wymaga przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko i podejmowanie wszelkich działań, które będą im zapobiegały. Pominięcie tej zasady może stanowić dalszą ekspansję w teren żerowiska ptaków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej UE. Przywołano treść art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązujący do ochrony na terenie parku krajobrazowego. Podano, że strona skarżąca nadal nie posiada decyzji z "[...]" ustalającej warunki zabudowy na działce nr "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że rozpoznając tę sprawę organ miał na uwadze okoliczność, że skarżona decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym zabudowa tego rodzaju występuje na działkach sąsiednich. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji, istniejącą w jej sąsiedztwie zabudowę wyspecjalizowany organ działający z upoważnienia Wojewody –Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z "[...]" uzgodnił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Uzgodnienie to zostało wydane na podstawie art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 pkt 2 i art. 93 ustawy o ochronie przyrody, jak też na podstawie § 2 pkt 52 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004r. w spawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ uzgadniając projekt decyzji dla planowanego przedsięwzięcia nie uwzględnił okoliczności, iż teren działki wchodzi w skład rewiru żerowiska orlika krzykliwego i kani rudej. Pismem procesowym, które złożone zostało w dniu 9 czerwca 2010r., uczestniczka postępowania U.P. wniosła o oddalenie skargi Parku podzielając w pełni słuszność stanowiska przedstawionego przez Kolegium. Zarzuciła, iż przyczyną kwestionowania tego stanowiska nie są względy merytoryczne lecz personalne nieporozumienia pomiędzy Parkiem a Gminą R., w wyniku których jako inwestorka ponosi negatywne konsekwencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ppsa. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, opublikowanego ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy ppsa, nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]", którą uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono, że decyzja Burmistrza z "[...]" ustalająca na wniosek U.J.P., warunki zabudowy na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym W., dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydana została z naruszeniem prawa, jednak odmówiono uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podejmując takie rozstrzygniecie Kolegium skorzystało z przysługującego uprawnienia reformatoryjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej zwana: kpa. Skarżona decyzja Kolegium wydana została w trybie postępowania wznowieniowego. Ta instytucja procesowa ma na celu, jak wskazano w piśmiennictwie "stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawnia się wadliwość postępowania (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983r. str. 242). Jedną, z takich przesłanek stanowi sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W rzeczonej sprawie prawidłowo ustaliło Kolegium, iż "[...]" Parkowi Krajobrazowemu w K. przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia na wniosek U.J.P., warunków zabudowy na działce Nr "[...]" położonej w obrębie geodezyjnym W., gm. R. dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze Parku oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska" [kod obszaru PLB280008]. Na tym terenie "[...]" Park Krajobrazowy realizuje zatem zadania wynikające w szczególności z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz,U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220, ze zm). Słusznie także podniesiono w skarżonej decyzji, iż żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga od strony postępowania, nie będącej wnioskodawcą, wyrażenia zgody na planowany sposób zagospodarowania terenu. Dla ustalenia takich warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004r. Nr 6 poz, 141, ze zm) niezbędne jest jedynie spełnienie wymagań, o których mowa w tym przepisie. Z art. 53 ust. 4 pkt 8 tej, który w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy wynika także, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji zobowiązany jest ją uzgodnić z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w tym postępowaniu należy mieć na uwadze ograniczenia mogące wynikać z samego już usytuowania nieruchomości na terenach objętych szczególną ochroną np. z uwagi na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska". Jak bowiem wynika z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902, ze zm) przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009r. sygn. II OSK 1239/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ tak uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego w trybie art. 106 kpa. Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. W tej sprawie takie stanowisko organu współdziałającego zostało wydane przez działającego z upoważnienia Wojewody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który działając w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 i art. 123 Kpa, art. 23 ust. 1 i 2, art. 25 pkt 1, art. 91 pkt 2 oraz art. 93 ustawy o ochronie przyrody, § 2 pkt 52 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomości nr "[...]" w obrębie W., gm. R. Postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone także stronie skarżącej, która jak wynika z załączonych akt sprawy nie kwestionowała w trybie procesowym wydanego postanowienia. Zatem na obecnym etapie postępowania wznowieniowego nie może strona skutecznie podnieść zarzutu, iż nie przeprowadzono procedury oddziaływania inwestycji na środowisko, skoro w uzyskanym uzgodnieniu właściwy organ uzgadniający nie stwierdził istnienia takiej potrzeby. Nadto skoro strona mogła skutecznie kwestionować podjęte rozstrzygniecie uzgodnieniowe w zakresie ochrony przyrody, to nie może obecnie podnosić, że została pozbawiona takiej możliwości, gdyż jak już wskazano wyżej w ramach postępowania uzgodnieniowego była stroną tego postępowania i nie skorzystała z możliwości jego zakwestionowania (karta 17 akt adm.). Należy także w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 146 § 2 kpa, zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi bowiem często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W takim przypadku nie uchyla się decyzji zaskarżonej lecz w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 kpa należy wskazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały zadniego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ winien wówczas wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygniecie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy podejmując rozstrzygniecie reformatoryjne podjął takie właśnie rozstrzygnięcie uznając, iż po usunięciu wadliwości prowadzonego wcześniej postępowania z uwagi na brak udziału w nim strony skarżącej, mogłaby zapaść wyłącznie identyczna decyzja, skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Prawidłowo zatem Kolegium w treści rozstrzygnięcia stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co rodzi po stronie skarżącej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych szkód. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku