II SA/Ol 429/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie utworzenia Gminnej Rady oraz nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy w K podjęła "[...]" r. uchwałę nr "[...]" w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w K oraz nadania jej statutu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 poz. 994) (dalej u.s.g.). Wojewoda W, działając na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]"r. stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały w części dotyczącej jej §4. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia tj. w § 4 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Podejmując wskazaną wyżej uchwałę Rada Gminy w K w §4 ustaliła, że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Z powyższego wynika, że rada gminy przy podejmowaniu uchwały zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i jako taki akt potraktowała uchwałę, określając jej termin wejścia w życie w sposób określony w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r.poz. 1523), tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Organ nadzoru stwierdził, że przepis § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust.1 w zw. z ar. 13 pkt.2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jak wskazał, analiza postanowień uchwały, prowadzi do wniosku, że nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego. Nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego brzmieniem na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała z "[...]"r. w sprawie utworzenia Gminnej Rady Seniorów w K oraz nadania jej statutu nie odnosi się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jej jednostek pomocniczych, jak również nie dotyczy organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przedmiotowa uchwała statuuje Radę Seniorów, której powołanie jest fakultatywne i która w myśl art. 5c ust.3 ww. ustawy ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Nadto jej członkowie są powoływani przez Wójta Gminy K. Organ nadzoru wywodził, że uchwała, wraz ze stanowiącym jej integralną część statutem, jest aktem prawnym konkretyzującym zadania gminy i sposoby ich realizacji w zakresie odpowiadającym ww. postulatowi, a jej przepisy nie mają charakteru normatywnego. Zaznaczał, że postanowieniom uchwały i statutu brak jest cech generalności i abstrakcyjności, stąd też nie mają one cech wymaganych do uznania za akt prawa miejscowego. Regulują one bowiem funkcjonowanie podległego gminie podmiotu, który posiada kompetencje opiniodawczo-doradcze, jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła Gmina K reprezentowana przez Wójta Gminy K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: - art. 5c w zw. z art. 40 ust.2 pkt.1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że uchwała rady gminy w przedmiocie utworzenia gminnej rady seniorów nie zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego, - art. 91 ust.1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji braku podstaw do jego wydania Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podała, że podjęta uchwała wypełnia przesłanki do uznania jej za akt praw miejscowego, regulujący kategorie spraw wymienionych w art. 40 ust.1 pkt.1 u.s.g., czyli "wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych". Akt ten jest adresowany do społeczności lokalnej, organizacji społecznych oraz dotyczy ich praw i obowiązków. Jest to akt ogólny, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołujący skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać go za akt normatywny. W konsekwencji, przedmiotowa uchwała spełnia cechy aktów prawa miejscowego, które dla wejścia w życie wymagają wcześniejszego ogłoszenia w dzienniku rzędowym. Zgodnie z zasadą ujętą w art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wskazała, że stanowisko o zaliczeniu uchwał tego rodzaju, co objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, do kategorii aktów prawa miejscowego nie jest kwestionowane zarówno w orzecznictwie organów administracji, jak i w poglądach judykatury (wyrok NSA z 10 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 973/15). W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wskazał również, że błędne jest twierdzenie skarżącej, że istotą powołania rady seniorów jest realizacja prawa osób starszych do bezpośredniego uczestnictwa w wykonywaniu władzy lokalnej. Art. 5c ust.3 u.s.g nie daje gminnej radzie seniorów tego rodzaju uprawnienia. Prowadzenie konsultacji z radą seniorów przez władze gminy, to zaczerpnięcie informacji, pozyskanie wiedzy, co do stanowiska lokalnego społeczeństwa w zakresie przedmiotu objętego opiniowaniem. Wyniki konsultacji nie mają charakteru wiążącego dla organów gminy. Organ stanowiący gminy, tworząc gminną radę seniorów realizuje wyartykułowany w art. 5c ust.1 u.s.g. postulat sprzyjania solidarności międzypokoleniowej oraz tworzenia warunków do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. Uchwała wraz ze stanowiącym jej integralna część statutem, jest zatem aktem prawnym konkretyzującym zadania gminy i sposoby ich realizacji w zakresie odpowiadającym ww. postulatowi, a jej przepisy nie maja charakteru normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa. Z uwagi na przedmiot uchwały, na wstępie przytoczyć należało art. 5c u.s.g., według którego, Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3).Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5). Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1/ oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Przy czym abstrakcyjności normie materialnoprawnej nie odbiera zastrzeżenie warunku (rozwiązującego), czy terminu (końcowego), gdyż rzeczone zastrzeżenia ograniczają tylko w czasie stosowalność normy prawa materialnego, a nie w jakikolwiek sposób nie rzutują na jej prawny charakter. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie wszystkie postanowienia uchwały lub statutu muszą mieć charakter generalno –abstrakcyjny, by cała uchwała zaklasyfikowana była jako akt prawa miejscowego. Równocześnie wskazać należy, że w odniesieniu do rangi uchwały o powołaniu gminnej rady seniorów, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż należy ona do kategorii aktów prawa miejscowego. Wskazać należy tutaj na stanowisko wyrażone przez R. Marchaja w komentarzu do art.5c Ustawy o samorządzie gminnym (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, red. B. Dolnicki). Przywoływany autor, powołując się na rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 14.03.2014 r., WNK.IV.4131.5.2014 wskazywał, że uchwała w sprawie powołania i statutu rady seniorów jest adresowana do społeczności lokalnej i organizacji społecznych oraz dotyczy ich praw i obowiązków. W konsekwencji analizowana uchwała spełnia cechy aktu prawa miejscowego, który do wejścia w życie wymaga jej wcześniejszego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że statut gminnej rady seniorów stanowiący załącznik do uchwały Rada Gminy w K nr "[...]" podjętej w dniu "[...]" r. definiuje w § 2 pkt. 5 pojęcie seniora. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 27 października 2017r. (sygn. akt II OSK 349/16) umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala Radzie Miejskiej brak ustawowej definicji kto jest seniorem. Jak wywodził dalej Naczelny Sąd Administracyjny w doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 5c u.s.g. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaś oznacza, iż stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa w radzie seniorów jest niezwykle istotne, skoro zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. jej członkiem mają być przedstawiciele osób starszych. Wypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga wiec od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Statut Gminnej Rady Seniorów w K zawiera definicje seniora i określenie granicy wieku takiej osoby. Regulacja ta ma przy tym bez wątpienia charakter generalno - abstrakcyjny. Reasumując jest to akt ogólny, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołujący skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy, bowiem adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, tj. jako przedstawiciele osób starszych oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (§ 5 ust. 2 uchwały będący wierną translacją art. 5c ust. 4 u.s.g.) Z kolei o abstrakcyjności rzeczonej uchwały świadczy tryb wyboru tejże rady, a zwłaszcza zasady jej działania określone w statucie (rozdział II i III uchwały). Jednocześnie oceniana uchwała cechuje się abstrakcyjnością, czego dowodem są uprawnienia Rady, tj. wyrażenie stanowiska, opinii i wniosków (§ 14 ust. 1 uchwały), czy też konsultacje (§ 16 ust. 1 uchwały), będące emanacją art. 5c ust. 3 u.s.g. definiującego charakter gminnej rady seniorów jako konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Nadto przy analizie charakteru prawnego gminnej rady seniorów nie sposób pominąć ust. 6 art. 5c u.s.g., którym rada gminy, poprzez statut jednostki pomocniczej, może upoważnić rzeczoną jednostkę do utworzenia rady seniorów w tej jednostce. Skoro rada seniorów jednostki pomocniczej jest elementem jej wewnętrznego ustroju, to z wnioskowania a minori ad maius można wyprowadzić uzasadnioną tezę, że gmina rada seniorów jest egzemplifikacją wewnętrznego ustroju gminy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., czego dowodem jest także jej nazwa własna, co niewątpliwie czyni uchwałę ją statuującą aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelnego Sadu Administracyjnego, wskazać należy, że jeśli uchwała rady Gminy K zawierała choćby jedną normę o charakterze generalno –abstrakcyjnym, do której ustanowienia umocowana była rada, to podjęta przez nią uchwała powinna być uznana za akt prawa miejscowego. Warunek ten spełnia chociażby zawarta w uchwale definicja seniora, co pozwala na stwierdzenie, że uchwała jako akt prawa miejscowego wymagała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm, o czym stanowi art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017, poz. 1523 j.t.). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.