II SA/Ol 429/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Braniewo-Wójta Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 marca 2021 r. nr PN.4131.91.2021 w przedmiocie wyodrębnienia w budżecie Gminy Braniewo na rok 2021 środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 marca 2021 r., znak PN.4131.91.2021, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ nadzoru", "Wojewoda"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr 5/VIII/2021 Rady Gminy Braniewo z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębnienia w budżecie Gminy Braniewo na rok 2021 środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczono treść przepisu art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust.3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Wskazano, że przepis art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości przewidzianej tym przepisem. Natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie tego przepisu i rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Stwierdzono, że niniejszą uchwałą Rada Gminy Braniewo przekroczyła delegacje ustawową, która upoważnia organ stanowiący gminy jedynie do wyodrębnienia środków na dofinansowanie. Stanowisko swoje Wojewoda poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1146/17; wyroku WSA w Łodzi z 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 450/20, wyroku WSA w Gdańsku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 362/20,m wyroku NSA z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1234/18 oraz wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1253/18. . Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Braniewo – reprezentowana przez r. pr. A.G. (dalej jako: "Skarżąca", "Gmina"), wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że co do zasady konstatacja organu nadzoru jest słuszna, jednak przytoczony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut oraz powoływana judykatura dotyczą uchwał o odmiennej (szerszej) podstawie prawnej i szerszym zakresie regulacji, aniżeli ma to miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Organ stanowiący powołał w podstawie prawnej wyłącznie przepis art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, a w treści uchwały (§ 1) znajduje się wyłącznie wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków, przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Tymczasem powołane przez organ nadzoru orzecznictwo dotyczy uchwał wydanych również na podstawie art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela i przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1653) dalej jako: "rozporządzenie", co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Podniesiono, że sama kwestia dopuszczalności umiejscowienia wysokości środków na dofinansowanie wyłącznie w uchwale budżetowej została potraktowana marginalnie, a judykatura w tym zakresie nie jest jednolita. Ostatecznie podano, że naruszenie przepisów w kwestii podziału kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w istocie mogły być podstawą stwierdzenia nieważności, o tyle ujęcie regulacji § 1 uchwały Rady Gminy Braniewo w uchwale niebędącej uchwałą budżetową nie skutkuje sprzecznością z prawem, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, że przepis art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela wskazuje, że wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w budżetach organów prowadzących szkoły. Wobec tego uregulowanie tej materii w uchwale innej niż uchwała budżetowa, stanowi rażące naruszenie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru w odpowiedzi na skargę złożył stosowny wniosek, a Skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z przepisów art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej jako: "u.s.g." wynika, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Poprzez "nadzór" należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym – w tym przypadku Wojewodzie, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 47). Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały, jako środek korygujący działanie organu gminy, zapada w razie ustalenia, że uchwała ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został naruszony uchwałą i na czym to naruszenie polegało. Sam termin "sprzeczności z prawem" jest pojęciem nieostrym. Zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. "Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. (...) przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie rozstrzygnięcia nadzorczego należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. W rzeczonej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Braniewo Nr 5/VIII/2021 z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębnienia w budżecie gminy na rok 2021 środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli (dalej jako: " uchwała z 29 stycznia 2021 r."), bowiem w ocenie organu nadzoru, Skarżąca przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe, tym samym rażąco naruszając prawo, ponieważ kwestia ustalenia środków na dofinansowanie nauczycieli powinna zostać uregulowana w uchwale budżetowej, natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela i przepisów rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się nie zgodzić, jednakże w odniesieniu do rozpoznawanej sprawie nie znajduje ono miejsca. W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia rozważań, które legły u podstaw orzeczenia Sądu jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Braniewo Nr 5/VIII/2021 z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie wyodrębnienia w budżecie Gminy Braniewo na rok 2021 środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz 70a ust. 1 w zw. z art. 91d ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 u.s.g. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 149). Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Samorząd terytorialny nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań. Dlatego też nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Jednym z przepisów ustawowych zastrzegających kompetencję na rzecz rady gminy jest przepis art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, stanowiący, że "w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych – w wysokości 0,8 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2". Skoro uregulowanie zawarte w § 1 uchwały Rady Gminy stanowi, że w budżecie Gminy Braniewo na rok 2021 wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, to nie sposób podzielić stanowiska Wojewody, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia normy kompetencyjnej określonej w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem to organ stanowiący gminy uprawniony został do działania w tym przedmiocie i podjął stosowną uchwałę. Wyjaśnić nadto pozostaje, że przywołane w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo sądów administracyjnych, jak słusznie podnosi to Skarżąca Gmina, jedynie marginalnie odnosi się do kwestii czy taka regulacja winna znaleźć się w uchwale budżetowej, natomiast w szczególności wyjaśnia, jakie działania podejmowane w oparciu o tę podstawę prawną nie znajdują po stronie Rady Gminy umocowania. W przedmiotowej sprawie jednak treść zapisów uchwały nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Dlatego też stwierdzenie nieważności tej uchwały przez organ nadzoru jedynie z uwagi na fakt zawarcia takiego rozstrzygnięcia w formie uchwały poza uchwałą budżetową, jako rażące naruszenie prawa nie znajduje uzasadnienia w przedstawionej argumentacji oraz stanie prawnym. W zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale nie doszło do wkroczenia w kompetencje wójta, do którego należy wykonywanie budżetu. Zatem, Sąd rozpoznający niniejszą skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdził naruszenie prawa w zakresie działania organu nadzoru, który powołując się na rażące naruszenia art. 70a ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały dotyczącej wyodrębnienia w budżecie Gminy Braniewo środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomimo braku naruszenia wskazanego przepisu prawa. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że w doktrynie wskazuje się, że sporna pozostaje kwestia charakteru uchwały budżetowej, jako aktu zawierającego zapisy powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowił i które to zapisy mają wpływ na sytuację prawną członków wspólnoty (por. E. Chojna-Duch: "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 215). Odnotować należy również stanowisko wskazujące, że budżety terenowe są rodzajem wytycznych o charakterze indywidualnym, stąd uchwała budżetowa jest aktem zarządzania finansowego, nie mająca cech norm generalnych, lecz jest tylko aktem planowania i zarzadzania finansowego w okresie budżetowym, nie wykazując cech normatywnych w sensie materialnoprawnym i procesowym. "Z tego też powodu (...) norm budżetu nie można zaliczyć do norm prawa powszechnie obowiązującego, uchwała budżetowa nie jest więc aktem prawa miejscowego" (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007, s. 154-155). Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy działała w granicach upoważnienia ustawowego wyodrębniając środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Wobec powyższego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.