II SA/Go 1146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 3 kwietnia 2009 r., nr XXVII/218/09 w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach podstawowych, przedszkolach oraz zespole szkół prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3 ust. 2, ust.3 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 3 w części dotyczącej "w formach, o których mowa w § 30", §5, § 6, § 7, § 8,§ 9, § 10 ust. 3 Lp.8, § 11 w części dotyczącej "wyniki pracy szkoły oraz warunki lokalowe, środowiskowe i społeczne, w jakich szkoła funkcjonuje", § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie i ust. 5, § 15 w części dotyczącej "i godziny doraźnych zastępstw", § 16, § 17, § 18 w części dotyczącej "z wyjątkiem godzin doraźnych zastępstw", § 19 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, § 20, § 24,§ 25 ust. 2, § 26 oraz § 29 w części dotyczącej " z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2009 r.", II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rady Gminy – działając na podstawie art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm. – określanej dalej jako u.K.N) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U Nr 142, poz. 1581 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) – podjęła w dniu 3 kwietnia 2009 r. uchwałę Nr XXVII/218/09 w sprawie ustalenia Regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach podstawowych, przedszkolach oraz zespole szkół prowadzonych przez gminę. Wojewoda - skargą z dnia [...] listopada 2017 r. - zaskarżył powyższą uchwalę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem: 1) art. 30 ust 2 i ust. 6 pkt 1 i pkt 2, art. 54 ust. 3 i ust. 7 u.K.N.; 2) § 5, § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz.U z 2014 r., poz. 416 ze zm. – określanego dalej jako r.w.m.s), 3) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 – określanej dalej jako u.o.a.n.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że szereg zapisów uchwały istotnie narusza prawo. Pierwszy zarzut odnosi się do regulowania w zaskarżonej uchwale okresu, za jaki dany dodatek przysługuje bądź nie przysługuje (§ 3 ust. 2, § 6 ust. 4, § 13 ust. 5, § 19 ust. 3, § 24) terminu, od którego będzie następować wypłata dodatku za wysługę lat, a także, że nastąpi to wraz z wynagrodzeniem ( § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały ). Zdaniem skarżącego Rada Gminy wprowadziła powyższe regulacje z przekroczeniem delegacji ustawowej, albowiem w normie kompetencyjnej zawartej w art. 30 ust. 6 K.N. nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do dodatków, których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N. W zakresie regulacji odnoszących się do dodatku motywacyjnego, zdaniem skarżącego, Rada Gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej określiła krąg uprawnionych do otrzymania tego dodatku. Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 2 uchwały nauczyciel nabywa prawo do dodatku motywacyjnego po przepracowaniu w szkołach na terenie gminy jednego całego poprzedniego roku szkolnego z zastrzeżeniem ust. 2. Dodatek motywacyjny może otrzymać nauczyciel zatrudniony co najmniej w 1 obowiązującego czasu pracy. Krąg uprawnionych do dodatku motywacyjnego został określony przez ustawodawcę w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N. i na podstawie art. 30 ust. 6 u. K.N. Rada Gminy nie może tego kręgu dowolnie modyfikować. Ponadto uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego od stażu pracy stoi zdaniem skarżącego w sprzeczności z celem, dla którego taki dodatek jest przyznany, jak również godzi w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie zdaniem skarżącego utrzymanie w obrocie prawnym regulacji różnicującej wysokość środków na dodatki motywacyjne dla nauczycieli i nauczycieli pełniących funkcję dyrektora przedszkola, dyrektora szkoły i wicedyrektora szkoły, może prowadzić do niezgodności przyjętych przez Radę Gminy wysokości stawek dodatku motywacyjnego z art. 30 ust. 2 u.K.N. Stosownie do powyższego przepisu, wysokość dodatku motywacyjnego nie zależy od zajmowanego stanowiska, ale od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, iż Rada Gminy w § 7 ust. 1 uchwały z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. określiła wysokość środków finansowych na dodatki motywacyjne, zamiast określić wysokość stawek dodatku motywacyjnego. Również – zdaniem organu - różnicowanie wysokości środków na dodatki motywacyjne ze względu na zajmowane stanowiska pozostaje w sprzeczności z powołanym art. 30 ust. 2 u.K.N. z tych samych powodów, które zostały wskazane w odniesieniu do § 6 ust. 1 i 2 uchwały. Z kolei przepis § 7 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym wysokość dodatku motywacyjnego zależna jest od efektów pracy nauczyciela szkoły, w ocenie organu nadzoru stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 30 ust. 2 K.N. Stosownie bowiem do jego treści wysokość dodatku motywacyjnego uzależniona jest od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Odnosząc się natomiast do § 8 uchwały i określonych w nim warunków przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, skarżący zwrócił uwagę, że w § 6 r.w.m.s. określony został katalog ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Hipotezą tego przepisu objęte są czynności wykraczające poza standardowe wykonywanie obowiązków, tj.: realizacja dodatkowych zadań i czynności; osiąganie określonych (ponadpodstawowych) wyników w pracy. Do tego katalogu nie zalicza się więc: systematyczne i efektywne przygotowanie się do przydzielonych obowiązków (§ 8 ust. 1 lit b tiret pierwsze); prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej (§ 8 ust. 1 lit b tiret drugie); podnoszenie kwalifikacji zawodowych (§ 8 ust 1 lit b tiret trzecie); dbałość o mienie szkoły i poszerzenie bazy szkoły, dbałość o estetykę obiektów szkolnych (§ 8 ust. 1 lit b tiret szóste), przestrzeganie dyscypliny pracy, (§ 8 ust. 1 siódme), dyscyplina pracy ( § 8 ust. 2 tiret piąte). Wykonywanie tych czynności należy do podstawowych obowiązków nauczyciela, o których mowa w art. 6 u.K.N. oraz do podstawowych obowiązków pracownika, o których mowa w art. 100 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1666 ze zm. – określanej dalej jako Kodeks pracy). Obowiązki te nie stanowią zatem szczególnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. W ocenie skarżącego brak jest również podstaw do przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorowi w przypadku spełnienia następujących warunków, wymienionych w § 8 ust. 2 uchwały: celowe i oszczędne wydatkowanie środków finansowych szkoły (tiret pierwsze), racjonalna polityka kadrowa - zatrudnienie zgodnie z kwalifikacjami (tiret trzecie), sprawowanie nadzoru pedagogicznego (tiret ósme in principio). Wykonywanie tych czynności należy bowiem do obowiązków dyrektora szkoły, wynikających kolejno z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1870 ze zm.), art. 11 u.K.N. oraz art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 59 ze zm., wcześniej art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Skarżący zakwestionował również przyznanie dodatku funkcyjnego wychowawcy grupy świetlicowej (§ 10 ust. 3 uchwały, tabela l.p.3), jako pozostający w sprzeczności z § 5 r.w.m.s. W ocenie skarżącego określenie czynników warunkujących wysokość dodatku funkcyjnego jest dopuszczalne, pod warunkiem skorelowania ich ze sprawowanym stanowiskiem lub funkcją. Tym samym organ nadzoru zakwestionował § 11 uchwały, w którym Rada uzależniła wysokość dodatku funkcyjnego m.in. od wyników pracy szkoły, warunków lokalowych, środowiskowych i społecznych, w jakich funkcjonuje szkoła. Zdaniem skarżącego w przypadku zakwestionowanych czynników taka zależność nie występuje, a zatem nie powinny mieć one wpływu na wysokość dodatku funkcyjnego. W ocenie skarżącego Rada Gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej uregulowała w § 13 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 zdanie drugie uchwały, w którym momencie powstaje bądź ustaje prawo do dodatku funkcyjnego. Określenie w uchwale przez Radę Gminy, z którym dniem nauczyciel nabywa prawo do dodatku funkcyjnego bądź je traci nie można uznać za szczegółowy warunek przyznania tego dodatku, a tym bardziej za jego wysokość. Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie określiła w regulaminie szczegółowych warunków obliczania wynagrodzenia w zakresie doraźnych zastępstw. Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przepisu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 u.K.N., § 17 uchwały, zgodnie z którym wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa obliczamy według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Ponadto w ocenie skarżącego istotnie narusza prawo § 16 uchwały, zgodnie z którym wynagrodzenie za godziny, o których mowa w § 17, przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane. Zdaniem skarżącego, taka regulacja wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 K.N., jak również narusza przepisy Kodeksu pracy, w tym w szczególności art. 80 zdanie drugie. Analogicznie za podjęty z naruszeniem prawa należy zdaniem skarżącego uznać przepis § 19 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym dodatek (za warunki pracy) przysługuje za faktycznie przepracowane godziny. Organ nadzoru wskazał również, że analiza przepisów uchwały poświęconych dodatkowi mieszkaniowemu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie określiła wysokości tego dodatku, nie realizując tym samym w pełni przepisu kompetencyjnego wynikającego z art. 54 ust. 7 u.K.N. Z kolei § 25 uchwały, określający formy stwierdzenia nabycia prawa, przyznania lub ustalenia nauczycielowi świadczeń, o których mowa w § pkt 1-3 uchwały (ust. 1) oraz regulujący, że świadczenia przysługują nauczycielowi proporcjonalnie do wymiaru zatrudnienia (ust. 2), wykraczają zdaniem skarżącego poza ramy delegacji ustawowej, wynikającej z art. 30 ust. 6 K.N. Organ nadzoru wskazał również, że w § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały zawarto błędne odesłanie do § 30, który nie istnieje. W związku z tym należałoby również wyeliminować z obrotu prawnego przepis § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały w części: "w formach, o których mowa w § 30". Dodatkowo organ nadzoru podniósł, iż w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin wydany na podstawie art. 30 ust. 6 K.N., powinny się znaleźć tylko te regulacje, które stanowią realizację przyznanej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji uchwałodawczej. Zbędne jest więc wskazywanie w przedmiotowej uchwale, że regulamin został uzgodniony z Zarządem Oddziału ZNP ( § 26 uchwały). Zdaniem skarżącego za niezgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. należy uznać przepis § 29 uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2009 r., albowiem zasadą jest, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (por. art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Tymczasem w § 29 uchwały Rada Gminy tak zredagowała przepis o wejściu w życie, że nie sposób ustalić, od kiedy uchwała zacznie obowiązywać. Egzegeza powyższego przepisu prowadzi bowiem do konkluzji, iż Rada Gminy zawarła w nim dwie sprzeczne normy prawne - pierwsza, wedle której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, druga - wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że wykroczenie przez Radę Gminy poza zakres przyznanej ustawowo delegacji, jak również jej nieprawidłowa realizacja, muszą być uznane za istotne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez części przepisów zakwestionowanych w niniejszej skardze, stąd wniosek o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości, a z ostrożności procesowej, w przypadku uznania zarzutów skargi za zasadne, o wydanie wyroku stwierdzającego nieważność jedynie faktycznie kwestionowanych w skardze zapisów uchwały i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że nawet bez zakwestionowanych przepisów, zaskarżona uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym, a wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości jest zbyt daleko idący i bezpodstawny. Wyjaśniono ponadto, że uchwalona regulacja dotycząca dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego oraz dodatku funkcyjnego mieści się w zakresie wskazanym w art.30 ust. 6 u.K.N. Regulacje zawarte w przedmiotowych przepisach nie stanowią niczego innego jak właśnie szczegółowych warunków przyznawania przedmiotowych dodatków. Wskazano również, że przedmiotowe przepisy były pośrednio kontrolowane przez organ nadzoru w trakcie wydawania rozstrzygnięć nadzorczych odnoszących się do uchwał zmieniających zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę i brak było wobec nich jakichkolwiek zastrzeżeń. Ponadto z ostrożności procesowej podniesiono, że gdyby nawet przyjąć, iż powyższe zapisy stanowią przekroczenie upoważnień ustawowych zgodnie z argumentacją skarżącego, to nie można uznać, iż w sposób istotny naruszają prawo tzn. nie wywołują one negatywnych skutków dla określonych podmiotów, ani nie wpływają znacząco na stosunki społeczne, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Jednocześnie idąc za argumentacją skarżącego, skoro podważane zapisy regulują kwestie uregulowane już w przepisach ustawowych, to należy uznać, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pozostałych przepisów uchwały. W przypadku uznania zasadności skargi, stwierdzenie nieważności powinno ograniczyć się tylko do konkretnych wskazanych w skardze przepisów, które naruszałyby upoważnienie ustawowe. Pozostałe zapisy należałoby natomiast stosować wraz z przepisami ustawowymi, które mają zastosowanie w miejscu nieważnych przepisów uchwały. Stwierdzenie nieważności całej uchwały spowoduje zbyt daleko idące, nieuzasadnione z punktu widzenia prawnego, skutki w postaci m.in. wyeliminowania niepodważanych przez organ nadzoru przepisów. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. organ wskazał, iż powołana zasada nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie powszechnie przyjęto, iż istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu mocy obowiązującej wstecz w przypadku gdy dotyczy on nadania praw. Zaskarżona uchwała bez wątpienia spełnia taką przesłankę i nadanie jej mocy obowiązującej wstecz nie stało w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wskazana na wstępie uchwała Rady Gminy określająca Regulamin wynagradzania nauczycieli w szkołach podstawowych, przedszkolach oraz zespole szkół prowadzonych przez gminę. Jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 30 ust. 6 u.K.N. oraz art. 54 ust. 7 u.K.N. w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podjęcia. Zgodnie z pierwszym z powołanych powyżej przepisów organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Natomiast w myśl drugiego ze wskazanych przepisów organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, z uwzględnieniem zasad określonych w ust. 3. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały podkreślić należy, iż zasadnie skarżący kwestionuje § 3 ust. 2, § 6 ust. 4, § 13 ust. 5 , § 19 ust. 3 uchwały, które określają kiedy dodatek za wysługę lat przysługuje oraz kiedy dodatek funkcyjny, motywacyjny i za warunki pracy nie przysługuje. Ze sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków" zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. nie sposób bowiem wywodzić kompetencji organu prowadzącego szkołę do wskazywania sytuacji, w których dodatki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N., będą albo nie będą przysługiwały. Rada nie posiada również kompetencji do dookreślania tych regulacji. Czyniąc to wkroczyła tym samym w uregulowania wynikające z ustawy. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią (art. 80 zd. 2 Kodeksu pracy). Należy też podkreślić, że uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do dodatku. To, czy należy się dodatek za nieobecności w pracy należy ustalać w oparciu o normy u.K.N. i Kodeksu pracy. I tak np. art. 73 ust. 5 u.K.N. stanowi, iż nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54. Wskazać należy, iż dodatki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N. stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela. Oznacza to, iż przysługują łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym. O ile zatem zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela i przysługują nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym. W kompetencji określonej w art. 30 ust. 6 u.K.N do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się również możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 19 września 2008 r., IV SA/Wr 290/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 440/08, z dnia 25 czerwca 2008 r., IV SA/Wr 176/08 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Ol 933/11). Jeśli chodzi natomiast o dodatek mieszkaniowy wskazany w art. 54 ust. 3 u.K.N. nie stanowi on składnika wynagrodzenia. Jest to bowiem dodatek socjalny, a otrzymanie go zależy tylko od stanu osobowego rodziny nauczyciela (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r. , II SA/Bd 625/08). Wypłata nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego związana jest z realizacją wynikającego z art. 54 ust. 1 u.K.N., prawa nauczyciela do mieszkania w miejscu pracy, gdy jest on zatrudniony na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców. Stosownie do treści art. 54 ust. 3 u.K.N. nauczycielowi, który - po pierwsze - ma wspomniane prawo do lokalu mieszkalnego i - po drugie posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy. Z powołanego przepisu wynika więc, że przyznanie nauczycielskiego dodatku jest obowiązkowe, jeśli nauczyciel spełnia dwa wskazane wyżej warunki. W art. 54 ust. 7 u.K.N. ustawodawca przekazuje kompetencje organowi prowadzącemu szkołę w zakresie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku w drodze regulaminu. Zasada to m. in. "ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju tryb lub sposób postępowania w określonych okolicznościach, reguła" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003 r., s. 876). Ustalenie szczegółowych zasad w tym kontekście oznaczać więc będzie doprecyzowanie kwestii proceduralnych w ramach przyjętych ustawą rozwiązań (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2005 r., III SA/Lu 272/05). Nie jest zatem Rada uprawniona do wskazywania dalszych warunków, w których powyższy dodatek przysługuje bądź nie przysługuje jak to czyni w rozdziale VII uchwały. Ponadto brak jest w zaskarżonej uchwale określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji Rada nie zrealizowała w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 54 ust. 7 u.K.N., co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności wszystkich przepisów zawartych w rozdziale VII tj. § 20 i 24. Przy czym zauważyć należy wyjątkowy brak staranności organu, który redagując ten akt z nieznanych powodów pominął w jego treści §§ 21, 22 i 23 (po § 20 następuje § 24 ). Powyższa analiza prowadzi również do wniosku, iż organ uchwałodawczy nie był uprawniony do określania miesiąca, od którego będzie następowała wypłata zmienionej wysokości dodatku za wysługę lat (§ 3 ust. 3 pkt 1 i 2) oraz miesiąca, od którego powstaje bądź w którym ustaje uprawnienie do dodatku funkcyjnego (§ 13 ust. 1, 2, 3 zd. 2). Ponadto podkreślić należy, iż kiedy następuje zmiana wysokości wynagrodzenia reguluje art. 39 ust. 1 u.K.N. Zbędne było również określenie, iż dodatek za wysługę lat jest wypłacany w terminie wypłaty wynagrodzenia. Dodatek ten jest bowiem - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.K.N.- składnikiem wynagrodzenia, a termin wypłaty wynagrodzenia określa art. 39 ust. 3 i 4 u.K.N. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 3 pkt 1 i 2, § 13 ust. 1, 2, 3 zd. 2 zaskarżonej uchwały. Dodatkowo należało również wyeliminować z § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały sfomułowanie "w formach, o których mowa w § 30", gdyż w uchwale brak jest przepisu o tej numeracji. Przy czym podkreślić należy, iż zawarte w wyroku sfomułowanie o stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 1 i 2 uchwały odnosi się również do początkowego brzmienie tego przepisu, gdyż gramatycznie i funkcjonalnie powiązany jest jedynie z tymi dwoma punktami. Natomiast § 3 ust. 3 pkt 3 takiego powiązania nie ma i może pozostawać w obrocie prawnym samodzielnie. Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru wskazujące na istotne naruszenie prawa przez postanowienia zawarte w § 6 uchwały, które uzależniają prawo do dodatku motywacyjnego od "przepracowania w szkołach na terenie gminy jednego całego poprzedniego roku szkolnego" ( ust. 1) i "zatrudnienia co najmniej w 1 obowiązującego czasu pracy" (ust. 2). Pomijając kwestię, iż użycie cyfry "1" powoduje trudność w zrekonstruowaniu adresata normy wynikającej z § 6 ust. 2 uchwały, zauważyć należy, iż przepisy te pozostają w sprzeczności z ogólnymi warunkami przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określonymi w § 6 r.w.m.s. Niewątpliwie warunki określone w § 6 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały są całkowicie oderwane od powyższych przesłanek i naruszają konstytucyjną zasadę równości wskazaną w art. 32 Konstytucji. Identycznie należy ocenić- w świetle art. 30 ust. 2 u.K.N.- uzależnienie w § 7 ust. 3 wysokości dodatku od efektów pracy nauczyciela, dyrektora szkoły i jakości pracy szkoły. Powołany przepis wskazuje, iż wysokość dodatku motywacyjnego zależy wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonania dodatkowych zadań lub zajęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 września 2013 r., IV SA/Wr 315/13). Interpretując art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N. należy dojść do wniosku, iż z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków tak, aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość. Sama forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa. Nie mniej jednak zawsze musi to być stawka dodatku dokładnie określona, stanowiąca o wysokości wynagrodzenia nauczyciela (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 sierpnia 2009 r., II SA/Go 439/09, wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2908/13). Odnosząc te wywody do zaskarżonego uregulowania w § 7 ust. 1 przedmiotowej uchwały należy uznać za zasadne zarzuty organu, iż zapis ten w żaden sposób nie odpowiada delegacji ustawowej w jaką ustawodawca wyposażył organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego. Przepis ten bowiem jedynie określa "wysokość środków finansowych na dodatki motywacyjne", a nie "wysokość stawek dodatku motywacyjnego". Ponadto wysokość tych środków została zróżnicowana w zależności od tego czy jest się nauczycielem, dyrektorem szkoły i przedszkola, dyrektorem lub wicedyrektorem zespołu szkół, co jest zabiegiem całkowicie nieuprawnionym w świetle wspomnianego art. 30 ust. 2 u.K.N., który jak wspomniano powyżej uzależnia wysokość tego dodatku jedynie od jakości świadczonej pracy oraz wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Sąd podziela również stanowisko organu i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kwestionujące dopuszczalność określenia warunków przyznania dodatku funkcyjnego w sposób jak to uczyniono w § 8 ust. 1 lit b tiret pierwsze, tiret drugie, tiret trzecie, tiret szóste, siódme, w § 8 ust. 2 tiret pierwsze, tiret trzecie, czwarte, tiret piąte, tiret ośme in principio, czyniąc nimi warunki które należą w istocie do podstawowych obowiązków nauczyciela oraz dyrektora, abstrahując w tym zakresie od postanowień zawartych w § 6 r.w.m.s. i ogólnej zasady kształtowania tego dodatku wynikającej z art. 30 ust. 2 u.K.N. Przy czym podkreślić należy, iż już sam brak określenia wysokości stawek dodatku motywacyjnego powodował, że uchwała nie w pełni realizowała delegację ustawową wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 u.K.N, czyniąc tym samym niemożliwe jej wykonanie w odniesieniu do tego dodatku, co nakładało na Sąd obowiązek stwierdzenia - niezależnie do powyższych zastrzeżeń - wszystkich przepisów zawartych w rozdziale III. Zdaniem Sądu należało uznać za istotnie naruszający prawo § 10 ust. 3 l.p. 8 określający wysokość stawki dodatku funkcyjnego wychowawcy grupy świetlicowej na kwotę 60 zł. Stosownie bowiem do § 5 r.w.m.s. do dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Ustawodawca powierzył radzie jedynie ustalanie wysokości dodatku i jednocześnie zaznaczył, że do dodatku uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono wskazane w rozporządzeniu funkcje. Oznacza to, że nie można przyznać dodatku funkcyjnego nauczycielom zajmującym inne stanowiska lub sprawującym inne funkcje, aniżeli wymienione w cytowanym przepisie rozporządzenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2008 r., IV SA/Wr 197/08), co miało miejsce w kontrolowanym akcie prawnym w odniesieniu do wychowawcy grupy świetlicowej. Ponadto dostrzec należy, iż dodatek funkcyjny jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję, określone we powołanym powyżej § 5 r.w.s.m, stanowiący ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności. Jego wysokość powinna być więc ściśle związana z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska. Stąd dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, liczby osób zatrudnionych, zmianowości czy złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2908/13). Natomiast takiego ścisłego związku z istotą funkcji nie sposób doszukiwać się w okolicznościach "wyniki pracy szkoły oraz warunki lokalowe, środowiskowe i społeczne, w jakich szkoła funkcjonuje", którym posługuje się § 11 in fine zaskarżonej uchwały. W konsekwencji w tym zakresie należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu. Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy nie określiła szczegółowych warunków obliczania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przepisu kompetencyjnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 u.K.N., postanowienia § 17 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa obliczamy według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Przepis ten stanowi bowiem jedynie powtórzenie art. 35 ust. 3 u.K.N. w odniesieniu do godzin doraźnych zastępstw, bez wskazania precyzyjnych zasad obliczenia tego wynagrodzenia, jak to uczyniono w przypadku wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z powodu niezrealizowania w tym zakresie delegacji ustawowej konieczne było stwierdzenie nieważności nie tylko § 17, ale również pozostałych przepisów uchwały odnoszących do wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, tj. § 15 ust. 2 w zakresie "i godzin doraźnych zastępstw" oraz § 18 w zakresie "z wyjątkiem godzin doraźnych zastępstw", a także § 16 stanowiącego, iż wynagrodzenie za godziny, o których mowa w § 17, przysługuje za godziny faktycznie zrealizowane. Ten ostatni przepis podlegał wyeliminowaniu z jeszcze jednego powodu, a mianowicie wkracza on w regulację ustawową zawartą w art. 80 Kodeksu pracy, który stanowi, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Stąd Kodeks pracy przewiduje sytuacje, kiedy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, nawet jeżeli nie świadczy pracy. Wynagrodzenie za godziny doraźnych zastępstw stanowi jeden ze składników wynagrodzenia. W związku z tym podlega regulacjom Kodeksu pracy i innych aktów normatywnych wyższego rzędu. Rada nie może zatem uzależniać wypłaty któregoś ze składników wynagrodzenia od faktycznego wykonywania pracy, tym samym Rada nie może stanowić przepisów mniej korzystnych dla pracowników niż Kodeks pracy. Z tych samych powodów podlegał stwierdzeniu nieważności również § 19 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny. Jest to bowiem również dodatek stanowiący element wynagrodzenia nauczyciela. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż w § 19 pkt 1 uchwały Rada Gminy określając, iż nauczycielowi przysługuje dodatek za prowadzenie indywidualnego nauczania dziecka zakwalifikowanego do kształcenia specjalnego oraz innego zgodnie z zaleceniami Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej, jeżeli jest ono prowadzone w domu ucznia w miejscowości poza siedzibą szkoły, wskazała jedynie, iż przysługuje on "w wysokości 15%", nie podając jednak do jakiego składnika wynagrodzenia odnosi się te 15%. W ten sposób sformułowany przepis jest tak dalece niedookreślony w swej treści, iż nie można go w praktyce zastosować. Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu nadzoru, iż § 25 ust.1 określający formy stwierdzenia nabycia, przyznania lub ustalenia nauczycielowi świadczeń o których mowa w § 1 pkt 1 – 3 przekracza granice upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 54 ust. 7 u.K.N. Wskazanie sposobu utrwalania okoliczności związanych z przyznawaniem świadczeń wskazanych w regulaminie, mieści się w pojęciu określenia "szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków", "szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia", czy też "zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego". Regulacja ta bowiem dotyczy czynności natury technicznej, stanowiącej element procedury przyznawania wspomnianych świadczeń, a niewątpliwie Rada – jak już wspomniano powyżej – władna jest doprecyzowywać tego rodzaju materię w uchwale będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Słusznie z kolei Wojewoda zakwestionował § 25 ust. 2 uchwały, stanowiący, iż nauczycielom zatrudnionym w niepełnym wymiarze dydaktycznym, wychowawczym i opiekuńczym świadczenia, o których mowa w § 1 pkt 1 -3, przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru zatrudnienia. Przepisy bowiem art. 30 ust. 2, art. 35 ust. 3 i art. 54 ust. 3 u.K.N nie uzależniają wysokości świadczeń od wymiaru zatrudnienia. Całkowicie zbędny był § 26 uchwały, zgodnie z którym regulamin został uzgodniony z Zarządem Oddziału ZNP. Stwierdza bowiem jedynie fakt zrealizowania obowiązku w wynikającego z art. 30 ust. 6a u.K.N. i nie stanowił on w istocie normy prawnej. Podkreślić należy, iż zgodnie z § 11 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ) w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność również § 26. Sąd nie do końca podzielił zarzuty skargi odnoszące się do kwestii prawidłowości § 29, określającego, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2009 r. Tak sformułowany przepis, w drodze wykładani, należy odczytać w ten sposób, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w wojewódzkim publikatorze aktów prawnych (wówczas możliwe jest jej stosowanie przez jednostki podległe organowi prowadzącemu szkoły na terenie Gminy), jednakże ma zastosowanie do uregulowanych w niej świadczeń za okres poprzedzający jej wejście, tj. od dnia 1 stycznia 2009 r. Oznacza to tym samym, iż zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną. Takiego sposobu formułowania przepisów wprowadzających akty prawa miejscowego co do zasady nie wyklucza się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2015 r., III SA/Łd 819/15, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., I OSK 1606/09). Należy jednak podkreślić, iż nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wskazywał, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993 r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002 r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993 r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001 r. w spr. P 4/99). Rada Gminy nie wykazała, że wystąpiły okoliczności wyjątkowe uzasadniające nadanie uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 u.o.a.n. Wprawdzie wskazywała w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona uchwała nadawała nauczycielom prawa, nie dostrzegając, iż pogarszała ich sytuację w stosunku do poprzednio obowiązującej regulaminu. Porównanie bowiem zaskarżonej uchwały z poprzednio obowiązującym regulaminem wynagradzania - ustalonym uchwałą Nr XXVI/2001/09 Rady Gminy z dnia 2 lutego 2009 r., która utraciła moc na podstawie § 27 zaskarżonej uchwały - pozwala stwierdzić, iż są one prawie tożsame treściowo. Jednakże zaskarżony regulamin zawiera niekorzystne dla nauczycieli rozwiązania zawarte w § 6 ust. 4, § 13 ust. 5, § 19 ust. 3, wyłączające prawo do dodatków za dni nieobecności spowodowane chorobą, sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, urlopem macierzyńskim, które zakwestionowane zostały w niniejszej sprawie, a których nie zawierał poprzednio obowiązujący regulamin. Co więcej w tracącym moc regulaminie określono wysokość dodatku mieszkaniowego w § 21 ust. 1, a tym samym możliwe było na jego podstawie otrzymywanie tego świadczenia, czego nie można powiedzieć w odniesieniu do aktu poddanego kontroli w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał za istotnie naruszający prawo § 29 regulaminu w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2009 r." Sąd – wbrew żądaniu skargi - uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w całość. Zakwestionowanie bowiem jej w powyższym zakresie nie umożliwiało funkcjonowanie w porządku prawnym tej części regulaminu, który reguluje dodatek za wysługę lat, dodatek funkcyjny, dodatek za warunki pracy oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. W odniesieniu do tych składników wynagrodzenia poddany kontroli akt wyczerpuje delegację ustawową z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 u.K.N. Podkreślić należy, iż ustawowe warunki (doprecyzowane w zakresie delegacji ustawowej w uchwale) przyznawania świadczeń są niezależne od siebie, czemu nie przeczy możność ich kumulowania się w sytuacji poszczególnych nauczycieli. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r., I OSK 1518/09, wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 799/16). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność powołanych w pkt. I wyroku przepisów zaskarżonej uchwały, oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie.