II SA/Ol 433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego P. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia z dnia 13 stycznia 2017 roku Komendant Powiatowy Policji w "[...]" , działając na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864, z późn. zm.) i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170, z późn. zm.), odmówił przyznania "[...]"pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawca pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w "[...]"- Komisariat Policji w "[...]". Funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, do którego dołączył m.in. akt notarialny "[...]"z dnia 16 listopada 2016 r. - umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy w "[...]"z dnia 25 listopada 2016 r. Z przedłożonych dokumentów wynikało, że nabył on wraz z żoną lokal mieszkalny w miejscowości "[...]"w udziale wynoszącym 1/2 części, zaś pozostałą część nabyła "[...]". Powyższy lokal mieszkalny, o powierzchni użytkowej 73,32 m2, składa się z trzech pokoi, "[...]", a jego powierzchnia mieszkalna wynosi 35,47 m2. Funkcjonariuszowi przypada więc powierzchnia mieszkalna wynosząca 17,735 m2.. Na dzień złożenia wniosku posiadał on uprawnienia do 4 norm zaludnienia przysługujących policjantowi zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., zatem przysługująca wnioskodawcy minimalna powierzchnia mieszkalna powinna wynosić 28 m2• Organ pierwszej instancji wywiódł z treści przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, że istotą tych uregulowań jest zapewnienie policjantom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to jest o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej uwzględniającej stan rodziny policjanta, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 88 ust. 1 - 4 ustawy o Policji). Wskazał, że na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej istotny wpływ ma, czy uzyskany lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Uwzględniając powyższe stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, gdyż skoro w nabytym lokalu mieszkalnym przypada mu udział wynoszący 17,735 m², to lokal ten nie spełnia norm zaludnienia przysługujących zainteresowanemu (28 m2). W złożonym odwołaniu "[...]"wywiódł, że wielość udziału w nieruchomości wspólnej pozostaje bez wpływu na prawo do korzystania i posiadania z tej nieruchomości przez poszczególnych współwłaścicieli. Istota współwłasności, polegająca na jedności przedmiotu rozstrzyga bowiem o korzystaniu ze współwłasności bez względu na wielkość udziałów. Odwołujący się stwierdził, że wielkość udziału we współwłasności nie przekłada się na prawo do korzystania czy też posiadania wydzielonej fizycznie części nieruchomości, której wielkość wprost proporcjonalnie odpowiadałaby wielkości przysługujących udziałów poszczególnym współwłaścicielom. Każdy ze współwłaścicieli będzie mógł korzystać, bez względu na wysokość udziału we współwłasności, z całego przedmiotu objętego współwłasnością. Z uwagi na powyższe stwierdził, że nabyty lokal spełnia normę zaludnienia, a posiadana powierzchnia mieszkalna wynosząca 35,47 m² jest wystarczająca. Komendant Wojewódzki Policji w "[...]"decyzją nr "[...]" z dnia 13 marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego przez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Ocenił, że zasadnicze znaczenie ma powierzchnia mieszkalna lokalu w odniesieniu do zastosowania art. 88 ustawy o Policji, a celem tego unormowania jest stworzenie takich warunków, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 przydziela się decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji wg norm zaludnienia. Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej (§ 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.), którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zaznaczył, że przedmiotowe uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej należy interpretować łącznie z art. 95 ustawy o Policji. Stwierdził, że należy przyjąć, iż § 5 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów będzie miał zastosowanie również w odniesieniu do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 ustawy. Komendant Wojewódzki Policji podał, że na dzień złożenia wniosku odwołujący się posiadał uprawnienia do 4 norm zaludnienia przysługujących policjantowi, czyli do lokalu o powierzchni od 28 do 40 m² powierzchni mieszkalnej. Odwołujący się uzyskał prawo do lokalu mieszkalnego w udziale 1/2 części. Powyższy lokal mieszkalny składa się z trzech pokoi, "[...]"o powierzchni użytkowej 73,32 m², a powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi 35,47 m² Tym samym, stronie przypada 17,74 m² powierzchni mieszkalnej. Organ odwoławczy podniósł, że z przepisów kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, który odpowiada wielkości jego udziału. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja prawa do lokalu może nastąpić w drodze nabycia udziału we współwłasności, lecz musi to być nabycie udziału, który pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji może więc nastąpić w drodze nabycia udziału we współwłasności, pod warunkiem, że funkcjonariusz jest współwłaścicielem lokalu w części odpowiadającej co najmniej normie zaludnienia przysługującej policjantowi pozwalającej na zamieszkanie w tym lokalu. W złożonej skardze "[...]"zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy z naruszeniem art. 94 ust. ustawy o Policji przyjął, że uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie w sytuacji zakupu udziału w nieruchomości odpowiadającego przynajmniej powierzchni mieszkalnej wynikającej z przysługujących policjantowi norm zaludnienia, podczas gdy żaden przepis ustawy o Policji i aktów wykonawczych nie uzależnia prawa do pomocy finansowej od spełnienia takiego warunku. Skarżący zarzucił ponadto, że nie zapewniono mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zasadę przekonywania, w szczególności przez nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy i brak określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zsądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]"oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w "[...]"zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwe jest przyznanie policjantowi w służbie stałej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji gdy nabył on udział w wysokości ½ w lokalu mieszkalnym, a odpowiadająca temu udziałowi powierzchnia mieszkalna jest mniejsza, niż przysługująca mu powierzchnia mieszkalna, wynikająca z przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170, z późn. zm.). Stosownie do powołanego wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Należy zauważyć, że cytowany przepis wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z tym, że policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a nie z tym, że nie posiada on lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Podkreślenia wymaga, że o ile prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, to prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało związane z tym, że policjantowi nie przyznano lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia uzyskanego przez niego lokalu. Nie można więc przyjąć, że policjant nie "uzyskał lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji gdy uzyskał lokal, którego powierzchnia mieszkalna nie odpowiada jednak przysługującym mu normom zaludnienia (jest mniejsza). Należy też wziąć pod uwagę, ze określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest szerokie. Obejmuje zatem także przypadek, gdy policjant uzyskał lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, iż policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1, nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dodać należy, że zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Zasadnie organ odwoławczy wywiódł, że wymienione wyżej przesłanki negatywne mają zastosowanie nie tylko do przydziału lokalu mieszkalnego, ale również do przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zauważyć jednakże trzeba, że z treści tego przepisu nie wynika, aby taką negatywną przesłankę stanowiło nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy prowadziłoby w rezultacie do rozszerzającego traktowania przepisów ograniczających uprawnienia policjantów do nabycia pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przyjmuje się, że przepisy ograniczające pewne uprawnienia powinny być interpretowane w sposób ścisły. Wykładnię rozszerzającą wolno zastosować w sytuacjach, gdy wykładnia literalna prowadzi do ewidentnej sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub rozstrzygnięcia rażąco niesłusznego, niesprawiedliwego lub nieracjonalnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dowodzi istnienia ważnych powodów usprawiedliwiających odstąpienie od sensu językowego wykładanego przepisu. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości (subsydiarności) wykładni systemowej i funkcjonalnej nakazuje, aby interpretator oparł się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, skorzystał z wykładni systemowej, a w dalszej kolejności funkcjonalnej. Nie jest dopuszczalne przełamywanie rezultatów wykładni językowej określonego przepisu w przypadku jednoznacznego językowo przepisu modyfikującego przepis podstawowy przez rozszerzenie zakresu tego modyfikatora zwłaszcza na niekorzyść obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 20110 r., sygn. akt I OSK 1302/09 i powołana tam literatura; CBOSA). Prawidłowo natomiast w zaskarżonej decyzji przyjęto, że nabycie lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności w udziale ½, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie do art. 206 K.c. każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt III CKM 29/99, Lex nr 52366). Dlatego też żaden z przepisów ustawy o Policji nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej na wyłączną własność uprawnionego (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 379/16, CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.