II SA/Ol 435/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]"), działający z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Referatu Budownictwa i Zamówień Publicznych w Urzędzie Gminy "[...]", po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. L. z dnia "[...]", odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]", w charakterze strony. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podanie wniosła osoba nie spełniająca przesłanek z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), ze względu na to, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego. Wyjaśniono też, że w dniu "[...]" została wydana decyzja Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr "[...]" obręb "[...]" (na rzecz B. J.). W odwołaniu od powyższej decyzji T. L. podniósł, że na własny koszt, jako pracownia projektowa, wykonał projekt zagospodarowania terenu dla całego osiedla - "[...]" działek w zakresie architektury i uzbrojenia terenu w sieć wodociągową z przyłączami do każdej działki, w sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z przyłączami do każdej działki, w sieć energetyczną wraz z przebudową stacji Trafo, w sieć energetyczną z przyłączami do każdej działki. Zatem z tytułu wykonanego projektu przysługują mu autorskie prawa majątkowe do całego projektu architektonicznego zagospodarowania terenu, które Gmina przy wydawaniu decyzji naruszyła i które nie zostały dopełnione. Ponadto, jako strona - osoba fizyczna - z własnych środków zaprojektował i wybudował sieć wodociągową ze wsi "[...]" do osiedla. O ile nie kwestionuje administrowania sieci wodociągowej przez Urząd Gminy, to w całości kwestionuje pominięcie właściciela sieci przy ustalaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno z tytułu wykorzystania jego projektu architektonicznego zagospodarowania terenu oraz włączenia się w wybudowaną przez niego sieć wodociągową bez pisemnej zgody. Wskazał, iż w jego ocenie, przy wydawaniu decyzji dla każdej działki na tym obszarze z tytułu interesu prawnego każdorazowo przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być zgoda zarówno administratora sieci Urzędu Gminy, jak i właściciela sieci - osoby fizycznej, co w sprawie nie nastąpiło. Poinformował również, że przekazanie sieci w administrowanie, nie jest jednoznaczne z przekazaniem praw własnościowych do sieci, co nigdy przez Urząd Gminy "[...]" nie zostało dopełnione, ani w inny sposób uregulowane. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wydanej decyzji w całości i wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentowało m.in., że pomimo tego, iż organ pierwszej instancji pismem z dnia "[...]" wystąpił do T. L. o uzupełnienie wniosku z dnia "[...]" oraz określenie trybu w jakim żąda on uchylenia decyzji z dnia "[...]" o warunkach zabudowy działki nr "[...]", to dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]", T. L. doprecyzował wniosek wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z tych zatem względów, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w celu rozpatrzenia wniosku z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 k.p.a. i w zależności od poczynionych ustaleń, podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia, na zasadach określonych w art. 145-152 k.p.a. Podniosło, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia również rozstrzygnięcie decyzji z dnia "[...]" o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do postępowania, które w omawianym przypadku nie znajduje uzasadnienia. Przepisy procedury administracyjnej bowiem, przewidują możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu (art. 31 k.p.a.), w sprawie dotyczącej innej osoby, jedynie w odniesieniu do organizacji społecznej, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, co nie dotyczy omawianego przypadku. Ponadto bezpodstawne jest również orzekanie przez organ pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do postępowania, które nie toczy się, skoro zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia "[...]". Z kolei z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i to, że sprawa prowadzona będzie przez organ pierwszej instancji ponownie, Kolegium nie może się odnieść do zarzutów i argumentów podniesionych przez zainteresowanego w odwołaniu, gdyż zajmując stanowisko w sprawie, mogłoby ewentualnie przesądzić o jej ostatecznym wyniku, co na obecnym etapie postępowania, jest niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Sądu B. J. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., mianowicie naruszenie art. 8 i art. 10 § i 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca w ogóle nie została poinformowana o wniesieniu odwołania od Decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" i w całym postępowaniu odwoławczym, bez swojej winy została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podniosła, że wniosek T. L. dotyczył decyzji, skierowanej do niej i nie powinno budzić wątpliwości, że przysługiwał jej w postępowaniu z tego wniosku przymiot strony. Wskazał, że została jej doręczona decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" oraz pisma kierowane przez Wójta Gminy do Kolegium z dnia "[...]" i z dnia "[...]" roku. Natomiast z żadnego z tych pism nie wynikało aby zostało wniesione odwołanie od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Z kolei o wniesieniu odwołania od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji Kolegium. Została więc bez swojej winy pozbawiona możliwości działania w całym postępowaniu odwoławczym ponieważ nie została powiadomiona o tym, że takie postępowanie w ogóle się toczy. Dodała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji, Kolegium nie umożliwiło jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, iż nie można się zgodzić z zarzutem, jakoby zaskarżona decyzja z dnia "[...]" wydana została z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej za pośrednictwem poczty w dniu "[...]". Nie jest też trafny zarzut skargi o naruszeniu art. 8 i art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżącej doręczone zostało również pismo organu pierwszej instancji o przekazaniu do Kolegium oryginalnych pism złożonych przez T. L. oraz kopie pism T. L. w sprawie decyzji Nr "[...]" o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium dodało, że do czasu wydania decyzji z dnia "[...]" nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne, które dotyczyłoby wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym uprawnienia skarżącej, jako strony postępowania, nie zostały naruszone. Zaskarżona decyzja dotyczy jedynie wniosku T. L., który dopiero w odwołaniu został doprecyzowany, jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Jeżeli chodzi o ocenę podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 10 K.p.a. oraz prawa do jawnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, to wskazać należy w punkcie wyjścia, że w toku postępowania organ pierwszej instancji przesłał skarżącej pismo z dnia "[...]" informujące o przekazaniu, zgodnie z art. 133 k.p.a. do Kolegium, oryginalnych pism złożonych przez T. L. Wprawdzie w przedmiotowym piśmie nie zostało użyte określenie o przekazaniu akt sprawy "wraz z odwołaniem", ale podany został przepis art. 133 k.p.a., który dotyczy jedynie odwołań. Ponadto, jak wskazało Kolegium, skarżącej doręczono, w odpowiedzi na jej pismo z dnia "[...]", kopie pism T. L. Kserokopie pism zostały przesłane skarżącej pocztą, których odbiór potwierdziła w dniu "[...]". Treść pism T. L. była zatem skarżącej znana. Bezpodstawny jest zatem zarzut skargi, jakoby o wniesieniu odwołania od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" skarżąca dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji Kolegium. W świetle tego co zostało wyżej przedstawione nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz prawa do jawnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, skoro skarżącej zapewniono możliwość udziału w postępowaniu poprzez przesłanie pisma o przekazaniu i kserokopii dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. W szczególności zaś nie może być mowy o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 "b" lub "c" p.p.s.a. tj., że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub do innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć ponadto należy, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, który Sad orzekający w pełni akceptuje, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o racjonalnej ocenie sytuacji wynikłej w sprawie, a opartej na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Dlatego też w zakresie kompletności oraz prawidłowości, dokonana przez Kolegium ocena sprawy nie może zostać uznana przez Sąd za dowolną, a w konsekwencji niezgodną z prawem. Zaznaczyć również należy, iż okoliczności wynikłe w sprawie uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien bowiem działać bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom, w tym wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (v: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166). Konkludując rozważania wyjaśnić należy, iż wymienione przez Kolegium nieprawidłowości skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadna jest argumentacja Kolegium, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie wniosku T. L., który dopiero w odwołaniu został "doprecyzowany", jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" o warunkach zabudowy. W związku z zaskarżoną decyzją, na mocy której uchylona została decyzja organu pierwszej instancji z dnia "[...]", wniosek T. L. będzie ponownie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Dopiero w tym postępowaniu rozstrzygnięta zostanie kwestia, czy zachodzą podstawy ewentualnie do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że uprawnienia skarżącej, jako strony postępowania, nie zostały naruszone, a skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zgadza się z takim stanowiskiem organu odwoławczego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.