II SA/Ol 435/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zawiadomieniem z dnia 25 października 2011 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") wszczął postępowanie w sprawie ustalenia "[...]" (dalej jako: "skarżąca", "skarżący") opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości "[...]", w wyniku jej podziału. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżący, ustosunkowując się do wezwania organu pierwszej instancji z dnia 21 marca 2013 r. dotyczącego możliwości rozłożenia opłaty na raty, wniósł o rozłożenia na raty przedmiotowej opłaty i ustanowienie hipoteki na jednej z nowopowstałych działek. Jednocześnie poinformował organ o nowym adresie: "[...]", pod który należy kierować korespondencję. Decyzją z dnia 20 maja 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 13.660,20 zł na rzecz Gminy "[...]", rozłożył na dziesięć rat rocznych tę kwotę, ustalając terminy płatności rat, a ponadto podał, że zabezpieczenie tej należności nastąpi przez ustanowienie hipoteki na rzecz Gminy. Decyzję tę wysłano pod adres: "[...]". W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący wniósł do organu pierwszej instancji o anulowanie upomnienia o niezapłaconych ratach i wycofanie z Sądu Rejonowego wniosku o wpis hipoteki przymusowej z uwagi na brak doręczenia decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej, nadanej na nieaktualny adres. Następnie skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczyło organowi pierwszej instancji 7 - dniowy termin załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej i stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 31 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji doręczył skarżącym decyzję wydaną w dniu 20 maja 2013 r. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przekroczenie 3-letniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej; art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., przez naruszanie zasady prawdy obiektywnej z uwagi na niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do postępowania organów władzy publicznej. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 134 K.p.a., Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania przez skarżącą. Wywiodło, że w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło z upływem dnia 6 maja 2013 r. w trybie art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołanie mogło być zatem wniesione najpóźniej w dniu 21 maja 2013 r., natomiast zostało złożone przez skarżącą dopiero dnia 5 lutego 2018 r., a więc po upływie terminu do zaskarżenia decyzji. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca nie złożyła jednocześnie prośby o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, w której uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. W złożonej skardze skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji traktował skarżących jako jedną stronę, wysyłając im pojedyncze egzemplarze pism, adresowane na oboje małżonków, a skarżący w pismach kierowanych do organu występował w imieniu własnym i skarżącej. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżący zawiadomił organ pierwszej instancji o zmianie adresu strony, zgodnie z podejściem organu traktującym małżeństwo jako jedność. Pomimo tego, decyzja została zaadresowana na poprzedni adres skarżących, a tym samym nie została skutecznie doręczona stronom. Skarżąca zaznaczyła, że na oboje skarżących została zaadresowana decyzja z dnia 20 maja 2013 r., nadana w dniu 29 stycznia 2018 r. w jednym egzemplarzu, również na nieaktualny adres. Podniosła, że postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., Kolegium uznało za uzasadnione zażalenie obojga skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. Dodała, że o tym, że wskazana przez skarżącego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. zmiana adresu dotyczyła faktycznie obojga małżonków, świadczy także brak fizycznego odebrania tej decyzji przez nią pod nieaktualnym adresem. Zarzuciła, że w takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był wyjaśnić przedmiotową kwestię. W ocenie skarżącej, dla organów jasnym było, iż wskazana przez skarżącego zmiana adresu dotyczy obojga małżonków, a nie tylko jednego z nich. Skoro dotychczasowe pisma w sprawie podpisywał wyłącznie skarżący, a organ pierwszej instancji nadal traktował oboje skarżących za jeden podmiot - wysyłając wyłącznie pojedynczą korespondencję, to uznać należy, że organ od samego początku uznawał, że skarżący działa w imieniu swoim i skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł ponadto, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 stycznia 2018 r., wskazano, że decyzja nie została doręczona skarżącemu, zaznaczając, że pismo w sprawie zmiany adresu wystosował jedynie skarżący i to jemu - wbrew jego prośbie - wysłano decyzję na adres dotychczasowy. Kolegium nie oceniało czy decyzja została skutecznie doręczona skarżącej. O ile zatem mogły pojawić się wątpliwości, co do tego czy faktycznie decyzja została doręczona skarżącemu, to odmiennie kształtowała się sytuacja skarżącej, która o zmianie adresu nie informowała. W ocenie Kolegium, z samego faktu wysłania korespondencji do małżonków w jednej kopercie nie można wyprowadzić wniosku o braku możliwości uznania za skuteczne doręczenia decyzji skarżącej. Dodało, że po wpłynięciu do organu pisma skarżącego informującego o zmianie adresu, korespondencja kierowana do małżonków została odebrana przez skarżącego pod dotychczasowym adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest skuteczność doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącą współwłasnością skarżących, w trybie art. 44 K.p.a., na nieaktualny adres, w sytuacji gdy mąż skarżącej poinformował ten organ administracji o zmianie adresu. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Ponieważ przyjęcie fikcji doręczenia może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania, to zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Aby więc uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą zostać spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 44 K.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Z uwagi na powyższe, w sprawie istotne jest ustalenie czy organ dochował wymogów doręczenia przesyłki na prawidłowy adres strony. Zaznaczyć należy, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany z urzędu badać, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 1 K.p.a. ustanawia bowiem domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 2379/14, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie akcentuje się jednakże, że na organie administracji ciąży, wynikający z art. 9 K.p.a., obowiązek pouczenia strony już przy pierwszym doręczeniu korespondencji w sprawie o powinności wynikającej z art. 41 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu w razie zaniedbania przez stronę obowiązku określonego w art. 41 § 1, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Dla przyjęcia zatem fikcji doręczenia na nieaktualny adres, w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania, konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 830/14, CBOSA). W sytuacji zaniechania przez organ dokonania takiego pouczenia, przyjęcie fikcji doręczenia jest wykluczone. Zobowiązany ma bowiem obowiązek powiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu dopiero w toku postępowania i po skutecznym pouczeniu go o tym obowiązku i skutkach niezastosowania się do niego (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 253/17, WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 561/14, WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 563/14 - CBOSA). W stanie faktycznym sprawy Kolegium uznało, że korespondencja została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a., po dwukrotnym awizowaniu. Organ odwoławczy pominął jednak, że jednym z podstawowych warunków skorzystania z możliwości zastępczego trybu doręczenia przesyłki na podstawie art. 44 K.p.a. jest skierowanie przesyłki na właściwy adres. W konsekwencji domniemanie, że przesyłka dotarła do rąk adresata może mieć miejsce tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (z zastrzeżeniem sytuacji przewidzianej w art. 41 § 1 K.p.a.). W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. W niniejszej sprawie, z uwagi na zaniechanie pouczenia skarżącej o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a., regulacja § 2 art. 41 nie mogła znaleźć zastosowania. W konsekwencji, nie zostały wobec skarżącej dochowane wymogi z art. 44 K.p.a., gdyż przesyłka zawierająca przeznaczoną dla niej decyzję z dnia 20 maja 2013 r., nadana została na poprzedni adres, zamiast na aktualny. W efekcie nie można uznać, że skarżącej doręczono decyzję skutecznie w trybie art. 44 K.p.a. Podnieść ponadto należy, że choć organ pierwszej instancji został powiadomiony o zmianie adresu przez skarżącego, to pomimo tego, z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., nie podjął jakiejkolwiek próby weryfikacji aktualności adresu skarżącej (której nie pouczono o obowiązku informowania o zmianie adresu). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma znaczenia, że już po poinformowaniu organu pierwszej instancji o zmianie adresu, mąż skarżącej odebrał jedną przesyłkę (zawierającą pismo z dnia 22 kwietnia 2013 r.) nadaną na nieaktualny adres. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które Sąd podziela, że doręczenie do rąk jednego z małżonków przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09, z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11, CBOSA). W stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że decyzja z dnia 20 maja 2013 r., nadana 22 maja 2013 r. na nieaktualny adres strony, pomimo dwukrotnego jej awizowania, nie została odebrana przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno w pierwszej kolejności ocenić, w jakiej dacie decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej doręczona skutecznie, a w związku z tym, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania i czy w konsekwencji tego były podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.