II SA/Ol 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Gmina "[...]" reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", uchylającą pkt 2 decyzji nr "[...]" z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Naczelnika Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w "[...]", i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia, że powstała w wyniku podziału działka Nr "[...]" została wydzielona na poszerzenie drogi wojewódzkiej nr "[...]" i z mocy prawa przeszła na własność Województwa oraz stwierdzenia, że działka Nr "[...]" została wydzielona pod drogę do realizacji celu publicznego i z mocy prawa przeszła na własność Gminy "[...]". Zaskarżonej decyzji Burmistrz zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta "[...]". W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że gmina ma interes prawny we wniesieniu skargi z tego względu, iż Kolegium błędnie uznało, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do twierdzenia, że działka o nr "[...]" oznaczona w planie zagospodarowania jako tereny publicznych ulic głównych, będzie drogą wojewódzką. Jednocześnie Kolegium błędnie uznało, że działka gruntu wydzielona pod przyszłe inwestycje drogowe przechodzi w takiej sytuacji z mocy prawa na gminę. Podniósł, powołując się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), że wskazanie gminy jako podmiotu, który w ocenie Kolegium nabył z mocy prawa własność działki gruntu nr "[...]", tworzy po stronie gminy interes prawny do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wskazało, że organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tego interesu rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Cytowany powyżej przepis, jak wynika z jego treści, przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: - każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz - w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej (jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym). Możliwe są wyjątki od tej reguły, ale mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.) W niniejszej sprawie Burmistrz "[...]", będący organem wykonawczym gminy nie był stroną, lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast z art. 28 i art. 29 k.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 26 maja 1982r., sygn. akt SA/Gd 165/82, (publ. ONSA z 1982/1/49) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, stroną postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie jest również jednostka, której organ wydał w tej sprawie decyzję administracyjną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie WSA w Opolu z dnia 14 maja 2009r., sygn. akt II SA/Op 116/09, niepubl.). W rezultacie, ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej lub zmieniającej wydaną w pierwszej instancji decyzję burmistrza. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1017/04, publ. LEX nr 171164). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi takie właśnie dwojakie uprawnienia. Uprawnień takich nie przewidują jednak przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawarte w p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2005r., sygn. akt I OSK 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 67/09, niepubl.). Wprawdzie krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, określony w art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest zamknięty, jednakże stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a., poza podmiotami wskazanymi w art. 50 § 1, status skarżącego przysługuje innym podmiotom tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają im legitymację do wniesienia skargi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają, tak gminie jak i jej organom, uprawnienia do wniesienia skargi w sprawie, w której decyzja wydana została przez organ gminy. Oznacza to, iż na gruncie tej ustawy nie przewidziano wyjątku od zasady braku po stronie gminy uprawnienia do wniesienia skargi, na decyzję organu odwoławczego, w sprawie w której decyzja w pierwszej instancji wydana została przez organ gminy. Skoro zatem zarówno gmina, jak i będący jej organem burmistrz, nie mieszczą się w grupie podmiotów mogących wykazywać swój interes prawny do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną należało, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucić.