II SA/Ol 45/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 9 czerwca 2011 r. nr VII-54/2011 w sprawie trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Olsztynku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, 2, 4 i 5 zaskarżonej uchwały. W dniu "[...]" Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 j.t. z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej ustawa), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]" oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Prokuratury Rejonowej (Prokurator) wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę w części; - § 2 ust. 1 uchwały wskazującego zadania Zespołu Interdyscyplinarnego, pomimo braku ku temu podstaw, - § 3 ust. 1 uchwały, że "W ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach", co stanowi modyfikację art. 9a ust. 10 ustawy wskazującego, że Zespół Interdyscyplinarny może takowe grupy tworzyć, - § 3 ust. 2 uchwały, że "Skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach", co stanowi modyfikację art. 9a ust. 11 ustawy stanowiącego, że w skład grup roboczych wchodzą wszyscy przedstawiciele, o których mowa w art. 9a ust. 11 ustawy, - § 3 ust. 4 uchwały wskazującego zadania poszczególnych grup roboczych, przy braku ku temu stosownego upoważnienia i wreszcie - § 3 ust. 5 uchwały poprzez powtórzenie zapisów art. 9a ust. 14 ustawy, "Prace w ramach grup roboczych prowadzone są w zależności od potrze zgłaszanych przez Zespół Interdyscyplinarny lub wynikają z problemów występujących w indywidualnych przypadkach". Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 j.t.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019, poz. 506 j.t., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr "[...} Rady Miejskiej w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w ‘[...]’ oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W kontekście powyższego należy ocenić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwalifikując charakter rzeczonej uchwały nie sposób nie ocenić jej przez pryzmat celów zespołu interdyscyplinarnego, którymi - jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r. - są działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, którego opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy, jak stanowi art. 5 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. W kontekście powyższego uchwała rada gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, jako, że została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadto celem zespołu interdyscyplinarnego, którego rzeczona uchwała określa szczegółowe warunki funkcjonowania, jest realizacja zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 1 pkt 1 u.p.p.r.), a zatem podejmuje on działania ukierunkowane właśnie na przeciwdziałanie tej przemocy w rodzinie w rozumieniu w art. 2 pktr 2 u.p.p.r., w trosce o prawa lub dobra osobiste członka rodziny w znaczeniu art. 2 pkt 1 u.p.p.r. Z powyższych względów odmowa przyznania uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania cech aktu normatywnego - mogłaby, co najmniej utrudnić, jest nie znieść - wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków. W reasumpcji powyższego, uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany powyżej zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9 ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu że, zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11). Racje ma skarżący, że ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnił Rady Miejskiej do określania zadań działania Zespołu, a w konsekwencji również zadań poszczególnych grup roboczych, a zatem organ dopuścił się przekroczenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, uregulowanie w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 4 uchwały są pozbawione podstaw prawnych. Należy także zgodzić się z Prokuratorem, że § 3 ust. 1 uchwały statuujący, że w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 10 ustawy przewidującego, że Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Analogiczną niedozwoloną modyfikację stanowi § 3 ust. 2 uchwały, w myśl którego Skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, podczas, gdy art. 9a ust. 11 ustawy wskazuje, że w skład rzeczonej grupy wchodzą wszyscy przedstawiciele, o których mowa w art. 9a ust. 11 ustawy. Wreszcie § 3 ust. 5 uchwały stanowi powtórzenie stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 14 ustawy, co jest niezgodne z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " zasad techniki prawodawczej". Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej przez Prokuratora.