II SA/Ol 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 246,20 zł (dwieście czterdzieści sześć złotych 20 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr P.7721.155.2023 04 DP Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania J.K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. (dalej: "PINB") z dnia 13 października 2023 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego wykonanych na działce nr A w T. W uzasadnieniu WINB, opisując przebieg postępowania, wskazał, iż 8 marca 2017 r. G. i B. R. (dalej: "inwestorzy") zawiadomili PINB o zakończeniu budowy realizowanej na podstawie decyzji Starosty E. (dalej: "Starosta") z dnia 11 października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym rozbudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i gospodarcze, z lokalizacją na działce nr B położonej przy ul. [...] w T. Po wszczęciu przez PINB w dniu 27 listopada 2017 r. postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 11 października 2007 r., PINB decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Decyzja została doręczona wyłącznie inwestorom. Po zwróceniu się przez skarżącego do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczętego przez PINB w dniu 27 listopada 2017 r., decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. PINB odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. WINB decyzją z dnia 24 października 2018 r. uchylił decyzję PINB z dnia 17 kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu należy przeprowadzić postępowanie wznowieniowe z udziałem skarżącego. Następnie PINB decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 grudnia 2017 r., wskazując, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu w rozpoznawanej sprawie statusu strony postępowania administracyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 14 lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu skargi na decyzję WINB z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że organy obu instancji nie odniosły się do kwestii zacieniania nieruchomości skarżącego w wyniku wykonania przebudowy nieruchomości przez inwestorów i nie dokonały oceny potencjalnego naruszenia przepisów prawa materialnego regulujących tę kwestię, w kontekście interesu prawnego skarżącego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazując brak legitymowania się przymiotem strony przez skarżącego. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z dnia 9 lipca 2020 r., a sprawa została przekazana PINB do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. PINB odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 grudnia 2017 r. ponownie wskazując brak podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 21 stycznia 2021 r. Po rozpatrzeniu skargi na decyzję WINB z dnia 21 stycznia 2021 r., WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 286/21 oddalił skargę skarżącego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2005/21 uchylił wyrok WSA w Olsztynie, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 14 grudnia 2020 r., wskazując, iż organy obu instancji ponownie nie odniosły się w sposób należyty do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem" nieruchomości skarżącego. Po przedstawieniu przez inwestorów ekspertyzy technicznej zacienienia budynku, PINB decyzją z dnia 13 października odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2020 r. Rozpatrując odwołanie skarżącego WINB wyjaśnił, iż mimo uznania skarg za zasadne Sądy nie przesądziły o tym, że skarżący posiada interes prawny, pozwalający mu na zainicjowanie postępowania administracyjnego. W ocenie WINB, zasadnie PINB przyjął, iż przedłożona przez inwestorów analiza nasłonecznienia wykazała, że nie ma podstaw do uznania, iż budynek inwestorów zacienia budynek skarżącego. WINB zauważył, iż skarżący pomimo podejmowanych prób nie był w stanie wykazać swojego interesu prawnego i w związku z tym została wydana decyzja formalna na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i uchylenie decyzji PINB z dnia 11 grudnia 2017 r. oraz nakazanie dalszego prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 104 w zw. z art. 138 i 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji PINB z dnia 14 grudnia 2020 r., która w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniała w obrocie prawnym, co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy; 2. art. 146 k.p.a. poprzez przyjęcie, że upłynął 5-letni termin na wydanie decyzji w trybie wznowieniowym, pomimo że termin ten nie biegł w stosunku do skarżącego, bowiem nie doręczono mu decyzji PINB z dnia 11 grudnia 2017 r.; 3. art. 7 w zw. z art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmawianie uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa w zakresie ustalenia, czy dokonana rozbudowa budynku inwestorów spowodowała zacienienie działki skarżącego; 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez organy wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. w zakresie w jakim przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał organy do samodzielnego ustalenia kwestii występowania ewentualnego przesłaniania i zacienienia działki skarżącego poprzez dokonana przez inwestorów rozbudowę budynku; 5. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegające na pominięciu zmiany intensywności rozbudowy zmiany powierzchni kubatury, które powstały w wyniku rozbudowy na działce inwestorów; 6. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie przepis ten ma zastosowanie w obecnym brzmieniu, co wyklucza uznanie warunków zabudowy i kubatury za istotne odstępstwa od projektu budowlanego, chociaż w sprawie powinien być stosowany przepis w wersji obowiązującej w dniu zakończenia budowy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sentencji organu I instancji została popełniona oczywista omyłka, która nie została konwalidowana przez organ odwoławczy. Omyłka w sentencji decyzji, zdaniem WINB, nie budzi jednak żadnych wątpliwości w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia. Stan faktyczny i prawny został bowiem opisany w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, według powyższych kryteriów wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu nakazującym usunięcie ich z obiegu prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 13 października 2023 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 4 kwietnia 2024 r. zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią sentencji a uzasadnieniem rozstrzygnięcia, która to w istotnym stopniu podważa prawidłowość wydanej decyzji. Mianowicie w sentencji decyzji WINB wskazał, iż rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Natomiast już w uzasadnieniu WINB odnosił się do decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji a uzasadnieniem istnieje sprzeczność, poddająca w wątpliwość jakiej decyzji dotyczyła kontrola dokonana przez WINB. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja PINB z dnia 14 grudnia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 11 grudnia 2017 r. została usunięta z obrotu prawnego w wyniku wydania przez NSA wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2005/21. Taka sama sprzeczność zachodzi pomiędzy treścią sentencji decyzji organu I instancji z dnia 13 października 2023 r. i jej uzasadnieniem. W sentencji tej decyzji wskazano, że rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., natomiast w uzasadnieniu PINB odwołuje się do decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Nie ulega wątpliwości, iż to osnowa decyzji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu lub nałożonym obowiązku. Stanowisko takie przyjął np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 264/05 (dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"), w którym wskazał, że: "W przypadku zaistnienia sprzeczności pomiędzy osnową decyzji a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy dać osnowie". Jednocześnie to właśnie uzasadnienie decyzji będące jej niezbędnym elementem stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. pozwala na adekwatne skontrolowanie poprawności wydanej decyzji. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Pozwala na prześledzenie toku oraz prawidłowości rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma zatem kluczowe znaczenie dla skuteczności procesu weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym oraz w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności dla prawidłowej realizacji kontrolnej funkcji sądu administracyjnego w stosunku do działalności administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 520/09, CBOSA). Powołane stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem należy zakwalifikować do omyłki istotnej, niepodlegającej naprawieniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 581/06 (CBOSA): "Instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego". Mając powyższe na uwadze, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania (art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a.), które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci sprzeczności między sentencją a uzasadnieniem decyzji o randze mającej kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji niezbędne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Należy również zauważyć, iż rozpatrując niniejszą sprawę zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, stosownie do treści art. 153, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19. W wyroku tym Sąd, uchylając decyzję WINB z dnia 14 lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że organy obu instancji nie odniosły się do kwestii zacieniania nieruchomości skarżącego w wyniku wykonania przebudowy nieruchomości przez inwestorów i nie dokonały oceny potencjalnego naruszenia przepisów prawa materialnego regulujących tę kwestię, w kontekście interesu prawnego skarżącego. Podobnie NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2005/21 wydanym w rozpatrywanej sprawie uznał, iż organy obu instancji nie odniosły się w sposób należyty do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem" nieruchomości skarżącego. Ponownie prowadząc postępowanie, organy obu instancji po raz kolejny nie odniosły się do kwestii zacieniania nieruchomości skarżącego w wyniku wykonania przebudowy nieruchomości przez inwestorów i nie dokonały oceny potencjalnego naruszenia przepisów prawa materialnego regulujących tę kwestię, w kontekście interesu prawnego skarżącego, i tym samym naruszyły art. 153 p.p.s.a. w stopniu, który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że decyzje organów obu instancji zostały wydane jedynie w oparciu o ekspertyzę techniczną zacienienia budynku przedstawioną przez inwestorów. Tymczasem, jak słusznie zauważył NSA we wskazanym powyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2005/21: "obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest zweryfikowanie, czy rzeczywiście na podstawie istniejących materiałów i zmian dokonanych przez projektanta można dokonać oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować". Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią zawarte w niniejszym orzeczeniu stanowisko. Zdaniem Sądu, wskazane naruszenia były wystarczające do wydania wyroku, dlatego też pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie zostały poddane ocenie Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.