II SA/Ol 458/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" r., Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Prezydenta Miasta o cofnięcie wobec M.H. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B, posiadającemu prawo jazdy kategorii B numer dokumentu "[...]". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący w okresie dwóch lat od daty otrzymania po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego. Decyzją z dnia "[...]"r., Prezydent Miasta orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B M.H posiadającemu prawo jazdy kategorii B numer dokumentu "[...]", numer druku "[...]", wydane w dniu "[...]" przez Prezydenta Miasta oraz nakazał niezwłoczny zwrot dokumentu prawa jazdy do depozytu organu. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium wskazało na treść art. 140 ust.1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie dwóch lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten został uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Wskazało, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 140 i art. 140a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Komunikat, o którym mowa w powołanym przepisie art. 14 ust. 2 nowelizacji, do chwili obecnej nie został ogłoszony. Stąd też, do czasu dokonania takiego wdrożenia przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący otrzymał prawo jazdy kat. B w dniu "[...]"r. Tak więc, dwuletni okres próbny wskazany w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, upływał w dniu 27 listopada 2015 r., a do popełnienia przez niego występku określonego w 177 § 1 i 2 kodeksu karnego, doszło przed upływem dwóch lat. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Prezydent Miasta był zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazano również, że z treści art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika jednoznacznie, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym ma charakter związany. Oznacza to, że w wypadku zaistnienia okoliczności opisanych w danym przepisie, organ administracyjny jest zobligowany cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami i nie ma znaczenia, że Sąd Rejonowy nie cofnął stronie tych uprawnień. W skardze do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]", skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz 2. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim zaskarżona decyzja podważa naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa, niedziałania prawa wstecz oraz zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu, skarżący opisał przebieg postępowania oraz podniósł, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym został wprowadzony ustawą z dnia 20 marca 2015 r. - o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie dnia 18 maja 2015 r. Wskazana ustawa nie zawiera jednak intertemporalnych regulacji, określających jasne zasady jego zastosowania. Prawo jazdy zostało skarżącemu wydane przed wejściem przepisu stanowiącego podstawę cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym kategorii B, tj. "[...]". Przedmiotowy przepis złożony jest z kilkunastu elementów, które muszą wystąpić łącznie by mógł on zostać zastosowany. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, tak nie jest. Jak wskazano powyżej, prawo jazdy zostało skarżącemu wydane przed wejściem w życie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a. Jego zastosowanie do skarżącego jest przykładem nieuprawnionego działania prawa wstecz. Skarżący otrzymał prawo jazdy w określonych uwarunkowaniach prawnych. Miał świadomość ograniczeń wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w szczególności z ówcześnie obowiązującego art. 140 ust. 1 pkt. 3, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydawał właściwy organ w razie przekroczenia, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja o cofnięciu uprawnienia wydawana była na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący podkreślił, że w tym okresie nie został ukarany punktami karnymi, miał więc prawo domniemywać, iż wszelkie obostrzenia i ograniczenia wynikające z krótkiego okresu posiadania przez niego uprawnień do kierowania pojazdem kategorii B zostały z niego zdjęte i jest on pełnoprawnym uczestnikiem ruchu drogowego, odpowiadającym za ewentualne złamanie przepisów o ruchu drogowym, tak jak wszyscy inni jego uczestnicy. Zdaniem skarżącego, wejście w życie spornego przepisu i jego rozumienie w taki sposób, jak czyni to Prezydent Miasta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, godzi więc w prawo nabyte skarżącego w zakresie stania się pełnoprawnym uczestnikiem ruchu drogowego, które to prawo nabył po roku od wydania mu prawa jazdy po raz pierwszy. Tym samym, wskazane organy dopuściły się naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, prowadząc postępowanie i rozstrzygając w przedmiotowej sprawie w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., II GSK 1540/16 i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 1989 r., K 3/88 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07 dotyczące interpretacji reguł intertemporalnych. W ocenie skarżącego, przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, może być stosowany jedynie do osób, które w chwili jego wejścia w życie posiadały prawo jazdy przez okres krótszy niż rok, w związku z czym nie stały się pełnoprawnymi uczestnikami ruchu drogowego, oraz osób które prawo jazdy uzyskały po jego wejściu w życie. Inne jego rozumienie, naruszające nabyte prawa obywateli, jest całkowicie błędne, pozbawione oparcia w obowiązującym normach i zasadach prawnych oraz podważa zaufanie do Rzeczpospolitej Polskiej jako państwa prawa, czym godzi w art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżaną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 20 października 2020 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na dzień 29 października 2020 r. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się na piśmie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać należy, że stan faktyczny pozostaje poza sporem. M.H. uprawnienie do kierowania pojazdami tj. prawo jazdy kat. B uzyskał w dniu "[...]"r. W dniu "[...]"r., nieumyślnie naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i na mocy wyroku Sądu Rejonowego z "[...]"r., sygn. akt "[...]", prawomocnego od dnia "[...]"r. (wyrok Sądu Okręgowego z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]"), został uznany za winnego popełnienia występku kwalifikowanego z art. 177 § 1 i 2 kk i skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby na 2 lata. Spór w sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy skoro przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym, wszedł w życie w dniu 18 maja 2015 r., to może mieć on zastosowanie wobec kierowcy – skarżącego, który po raz pierwszy prawo jazdy otrzymał przed tą datą (w dniu "[...]" r.). Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 341 z późn. zm.) oraz kolejnych zmian wprowadzanych do tych ustaw, prowadzi do wniosku, że za słuszne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a jest przepisem obowiązującym w dacie orzekania i może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sporną kwestię, Sąd uwzględnił, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym został uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 139 pkt 3 tej ustawy, uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak, równocześnie - z dniem 4 czerwca 2018 r. - weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym. W art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (a więc Prawa o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 tej regulacji przewidziano z kolei, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 140 i art. 140 a Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że do czasu dokonania takiego wdrożenia, przepis art. 140 ust. 1 pkt 3 a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym ma zastosowanie i stanowi podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ponieważ do daty wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, na stronie Ministerstwa Cyfryzacji nie ukazał się komunikat, o jakim mowa w ww. art. 14 ust. 2 (nie było go również w dniu ogłoszenia wyroku), przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym miał zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślić należy, że cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów jest sankcją administracyjną za określone w przepisach prawa zachowania, w tym m.in. za popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Oczywistym jest, że - co do zasady - niedopuszczalne jest nałożenie sankcji, jeżeli nie była ona przewidziana w przepisach obowiązujących w dacie określonego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie do naruszenia prawa, czyli zachowania (zdarzenia) skutkującego określoną sankcją administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami doszło w dniu "[...]" r., a więc już w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a Prawa o ruchu drogowym, tj. po dniu 18 maja 2015 r. Przyjąć natomiast należy, że moment zaistnienia zdarzenia wyznacza jako prawo właściwe, prawo obowiązujące w dniu jego realnego wystąpienia. O zakresie praw i obowiązków decydują zatem przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania określonego zdarzenia. Decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów i sankcja nią nałożona jest konsekwencją zdarzenia naruszającego prawo. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, skoro do popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji doszło już w czasie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym, to tym samym przepis ten znajdował zastosowanie wobec skarżącego. Data uzyskania po raz pierwszy uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie miała przy tym znaczenia, ponieważ sankcja administracyjnoprawna była konsekwencją określonego zachowania, które miało miejsce po dniu 18 maja 2015 r. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do sytuacji zastosowania prawa nowego do zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed jego wejściem w życie, a tym samym nie nastąpiło zastosowanie prawa z mocą wsteczną. Organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnionego przestępstwa, nie naruszając zasady lex retro non agit i słusznie orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii B. Podkreślić należy, że brak szczególnych regulacji intertemporalnych oznacza, że znowelizowany przepis wszedł w życie od dnia 18 maja 2015 r. i obowiązywał wszystkich kierujących pojazdami silnikowymi, którzy w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i to bez względu na to, czy prawo jazdy zostało im wydane po raz pierwszy przed wejściem w życie przepisu, czy też po. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną, czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1100/10). Wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych zgodny jest z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. K 10/93, OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnych (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza natomiast o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2003 r. P 31/02, OTK ZU-A 2003/6/58). Powyższy pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2640/18 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), który skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 4029/18. Reasumując, stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały właściwe przepisy prawa, które stanowiły podstawę orzeczenia o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.