II SA/Ol 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" r. nr "[...]" w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. "[...]" oddala skargę. Spółka A wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 1 i 2, § 17 ust. 3 pkt 10 lit. a i § 17 ust. 7 uchwały Rady Miasta "[...]" z "[...]" nr 1 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego "[...]"" (dalej zwanej Planem) - w zakresie, w jakim jej ustalenia odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr "[...]", "[...]" i "[...]". Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, przejawiające się w przeznaczeniu w Planie terenu X na zieleń urządzoną, a nie na zabudowę mieszkaniową. Postawiony został również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym Planem i naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu wskazano, iż na części nieruchomości będących własnością skarżącej wprowadzono możliwość zabudowy (teren oznaczony symbolem Y). Z niewiadomych powodów zakazano jakiejkolwiek zabudowy na obszarze ponad "[...]" ha mimo tego, że teren ten powinien zostać zagospodarowany poprzez wprowadzenie możliwości zabudowy w analogiczny sposób jak w obszarze Y. Organy planistyczne nie mogą oczekiwać od prywatnych inwestorów, że ci na nieruchomości zorganizują miejsce wypoczynku dla lokalnej społeczności. Nadmieniono, iż komunikacja winna się odbywać poprzez drogę dojazdową Z. Wnosząc o oddalenie skargi organ wskazał, iż prawo własności, jako jeden z wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. elementów podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być w stosunku do pozostałych traktowane w sposób szczególny, dominujący. Pierwszą z zasad określonych w tym przepisie jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, wyrażająca się w dalszej części u.p.z.p. m. in. w konieczności zapewnienia zgodności planu miejscowego ze studium. Zasadność wprowadzenia w Planie przeznaczenia terenu X na zieleń urządzoną, a nie na zabudowę mieszkaniową, wynika bezpośrednio z postanowień przyjętego uchwałą Rady Miasta "[...]" nr "[...]" z "[...]" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta "[...]", zwanego dalej Studium. Zaskarżony plan miejscowy leży w strefie B Studium. W obszarze zaskarżonego planu obszar X zdefiniowany jest w Studium jako obszar zieleni nieurządzonej - krajobrazowej ("[...]"). Studium w punkcie C "Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów" dopuszcza przystosowanie trenu do potrzeb usług turystyki, sportu i rekreacji wybranych terenów położonych w sąsiedztwie "[...]". Ponadto w "zakresie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej, zieleni urządzonej, lasów ochronnych i wód powierzchniowych" dopuszcza się "Przystosowanie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.". Takie też możliwości zostały wprowadzone na terenie Planu w obszarze X (§ D). Zatem, z uwagi na brzmienie Studium, niedopuszczalne było wprowadzenie na tym terenie budownictwa mieszkalnego. Ponadto z ww. przepisów Studium wynika, że na terenie X była przewidziana zieleń nieurządzona - krajobrazowa, natomiast przekształcenie w zieleń urządzoną miało charakter dopuszczalny. Takie przekształcenie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej określonej w Studium w zieleń urządzoną w Planie, świadczy dobitnie o uwzględnianiu prawa własności tam gdzie to było możliwe. Teren X nie stanowi przestrzeni publicznej, o czym wyraźnie stanowi § E Planu. Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie, że prywatny inwestor został zobligowany Planem do zorganizowania na terenie X wypoczynku lokalnej społeczności. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż komunikacja winna odbywać się poprzez drogę dojazdową Z organ zaznaczył, że zgodnie z uchwalonym uchwałą nr 2 z "[...]" miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy "[...]", komunikacja dla terenów skarżącego odbywa się poprzez tę właśnie drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 tej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając dopuszczalność wniesionej skargi trzeba mieć na uwadze, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne złożenie skargi wymaga więc ustalenia po stronie skarżącej nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu postanowieniami uchwały. Interes prawny skarżącej w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia ma swe źródło w art. 140 Kodeksu cywilnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził bowiem zakaz budownictwa mieszkalnego na jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 3005/12) stwierdził, że "Związek pomiędzy własną indywidualna sytuacją prawną strony skarżącej a zaskrzoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi". Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Na wstępie należy wskazać, iż Rada Miasta "[...]" podjęła "[...]" uchwałę Nr 2 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy"[...]"". Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody "[...]" stwierdzające nieważność tej uchwały zostało prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 721/18). W konsekwencji została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" z "[...]" pod poz. "[...]". W międzyczasie, do chwili zakończenia postępowania w sprawie, w oparciu o te same uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, podjęta została "[...]" uchwała nr 1 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy"[...]"", która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" z "[...]" r. pod poz. "[...]". Wobec późniejszego opublikowania uchwały 2 zastąpiła ona uchwałę 1 (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). Mimo, iż w tej sytuacji w momencie wyrokowania zaskarżona Uchwała 1 nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, rozpoznawanie skargi nie stało się bezprzedmiotowym. Wynika to z odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że dla skarżącej, która "[...]" kupowała działki nr "[...]", "[...]" i "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]", jawnym było, iż znajdują się one w dużej części na terenie, który w Studium został zdefiniowany jako obszar zieleni nieurządzonej - krajobrazowej ("[...]"). Studium w punkcie C "Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów" dopuszczało przystosowanie trenu do potrzeb usług turystyki, sportu i rekreacji wybranych terenów położonych w sąsiedztwie "[...]". Ponadto w "zakresie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej, zieleni urządzonej, lasów ochronnych i wód powierzchniowych" dopuszczało "Przystosowanie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.". Takie też możliwości zostały wprowadzone na terenie zaskarżonego planu w obszarze X (§ D). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są przy sporządzaniu planów miejscowych wiążące dla organów gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 296/15). W rozpatrywanej sprawie pamiętać należy również o tym, że rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym planie są identyczne z tymi, które są zawarte w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania, co potwierdził również pełnomocnik skarżącej na rozprawie. Dlatego też zwrócić należy uwagę na to, że kwestia zgodności uchwalonego planu ze studium była przedmiotem kontroli sądowej i to nie tylko w sprawie II SA/Ol 721/18, ale wcześniej okoliczność tę badał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1462/18, który również podzielił stanowisko, iż obowiązujący obecnie plan ("[...]") jest zgodny z uchwalonym wcześniej studium. Nie można było uznać uznać za uzasadniony zarzutu, iż doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenia prawa własności skarżącej ( nieustalenie w Planie możliwości zabudowy dla całego obszaru X). Skarżąca nie miała żadnych podstaw ku temu aby kupując w "[...]" trzy praktycznie niezabudowane działki od "[...]" oczekiwać, że będzie mogła na całości tego terenu lokalizować zabudowę mieszkaniową, po prostu nic nie uprawniało skarżącej spółki do takiego toku rozumowania. Wskazać należy również na to co na rozprawie podniosła pełnomocnik organu, otóż zanim zaczął obowiązywać plan miejscowy, dla skarżącej wydana została decyzja o warunkach zabudowy i unormowania z tej decyzji przeniesione zostały do zaskarżonego planu. Wobec zgłoszenia przez skarżącą uwagi, że analiza Studium nie pozwala ustalić granic przedmiotowych działek, należy wyjaśnić, że jest to akt o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy których doprecyzowanie i uszczegółowienie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże zatem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych oraz założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście, postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Natomiast skarżąca spółka, jeżeli rzeczywiście pozostawała w błędnym przekonaniu, że cały zakupiony teren będzie mogła zabudować, to miała dostatecznie dużo czasu, aby w sposób precyzyjny zinterpretować zapisy studium. Odnośnie do zarzutu dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych należy wskazać, że Plan spełnia wymogi w tym zakresie na co również zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie II OSK 1462/18, a rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie obowiązującym aktualnie i tym zaskarżonym są tożsame. Dlatego też za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że system komunikacji w Planie opiera się na wyznaczeniu jednej ulicy dojazdowej (teren o symbolu Z) oraz wskazaniu w ustaleniach dotyczących poszczególnych obszarów dojazdu do tej drogi przez inne obszary, na których nie wyznaczono dróg. Na terenie Planu znajdują się już jednak obszary zabudowane (tereny o symbolach "[...]" i "[...]"), co oznacza, że mimo niewyznaczenia dróg na tych obszarach dojazd do nich jest możliwy. W świetle przepisów u.p.z.p. zapewnienie dostępu z terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe do dróg publicznych poprzez inne tereny przeznaczone na taką zabudowę i ustanowione tam już lub w przyszłości drogi wewnętrzne jest wystarczające. Drogi wewnętrzne są elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi [art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dlatego mogą one także być wskazywane w planach miejscowych jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.