II SA/Ol 467/19

Dnia 17 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy stwierdza nieważność §"[...]"zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Orzyszu podjęła w dniu 25 lipca 2018 r. uchwałę nr LIV/399/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Orzysz. Prokurator Rejonowy w Piszu zaskarżył powyższy akt w części dotyczącej § 3, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części. Zarzucił, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, tj. - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137), dalej: ustawa, polegające na określeniu w § 3 zaskarżonej uchwały zasad usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy; - art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, polegające na postanowieniu w § 3 uchwały, że na terenie Gminy Orzysz miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od szkół, przedszkoli, placówek szkolno-wychowawczych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Podkreślił, że przepisy ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie precyzują odległości minimalnych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od innych obiektów. Wyłączna kompetencja do ustalenia tych odległości należy do Rady Miejskiej. W piśmie procesowym z dnia 16 września 2019 r. Gmina Orzysz, działając przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i dopuszczenie dowodu z projektu uchwały Rady Miejskiej w Orzyszu w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Orzysz wraz z uzasadnieniem do uchwały na okoliczność zwiększenia odległości od obiektów chronionych z 15 m do 20 m. Wskazano, że jak wynika z projektu uchwały, odległość od obiektów chronionych została zwiększona z 15 metrów. Odległość ta nie została w związku z tym ustalona w sposób dowolny, ale była przedmiotem analizy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy podnieść, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Tymczasem w uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od niektórych obiektów chronionych, szczególnie tak niewielkiej, jak 20 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie projektu uchwały nie może zastąpić właściwego uzasadnienia uchwały. Dopiero bowiem taka uchwała jako akt prawa miejscowego podjęty przez właściwy organ, ma charakter wiążący. Projekt uchwały nie ma natomiast takiej mocy. Dlatego też wskazanie w projekcie uchwały, że odległość od obiektów chronionych została zwiększona z 15 metrów nie czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia uchwały. Ponadto uzasadnienie projektu uchwały jest lakoniczne i również nie wynika z niego jakie argumenty przemawiały za takim ustaleniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Miejska ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. Natomiast nie można podzielić zarzutu skarżącego wskazującego, że zapis § 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe wskazane w uchwale. Zgodzić się trzeba, że w uchwale nie wskazano precyzyjnie podstawy prawnej stanowiącej upoważnienie do uregulowania zasad rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy i ich usytuowanie względem miejsc chronionych, czyli nie przywołano art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednakże w dniu podjęcia uchwały takie upoważnienie ustawowe istniało. Tym samym zakres § 3 zaskarżonej uchwały faktycznie nie wykracza poza istniejące upoważnienie ustawowe. Jednak, jak już podniesiono, brak jest uzasadnienia uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.