II SA/Ol 47/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 27 grudnia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 690 ze zm., dalej jako: ustawa), uchylił decyzję Starosty (dalej jako: Starosta lub organ I instancji) z 2 grudnia 2022 r. w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawy oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny. Podano, że L. P. (dalej jako: skarżący, strona lub bezrobotny) zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy 24 stycznia 2022 r. Decyzją z tego dnia, Starosta orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu rejestracji bezrobotnemu przedstawiono prawa i obowiązki wynikające z zarejestrowania się w urzędzie pracy. Skarżący został pouczony m. in. o tym, że zarejestrowana osoba traci status bezrobotnego, gdy z własnej winy przerwała szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac społecznie użytecznych, lub inną formę pomocy określoną w ustawie. 23 lutego 2022 r. organ I instancji wystawił stronie skierowanie do pracy organizowanej w ramach prac społecznie użytecznych do pracodawcy: Urząd Gminy w [...], gdzie zainteresowany miałby wykonywać pracę na stanowisku robotnika gospodarczego. Przyjęcie skierowania oraz ponowne pouczenie o konsekwencjach wiążących się z przerwaniem z własnej winy wykonywania prac społecznie użytecznych, bezrobotny potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na druku skierowania 23 lutego 2022 r. 24 lutego 2022 r. skarżący podjął pracę w ramach prac społecznie użytecznych. 21 listopada 2022 r. do PUP w [...] wpłynęło pismo z Urzędu Gminy, w którym poinformowano, że strona od 8 października 2022 r. nie pojawiła się w pracy i w żaden sposób nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. W zaistniałej sytuacji, organ I instancji pismem z 18 listopada 2022 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej w związku z przerwaniem wykonywania prac społecznie użytecznych z własnej winy. Następnie Starosta decyzją z 2 grudnia 2022 r., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a), art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 4h oraz art. 33 ust. 4ca ustawy oraz art. 104 k.p.a., orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 8 października 2022 r. na okres co najmniej 120 dni. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu podniósł, że w miesiącu październiku pracował 8 dni po 5 godzin i otrzymał wynagrodzenie 2 listopada 2022 r. w wysokości 380 zł., czyli całą wypłatę, a był skreślony od 8 października 2022 r. Wniósł o wyjaśnienie sprawy. Dodał, że jest to zemsta, za poinformowanie PIP w Olsztynie i dyrektora PUP w [...] o "niewypłaceniu mu dniówki w kwocie 47,50 zł." Wskazał, że w listopadzie nie był w pracy, bo jest chory i dostarczył zwolnienie lekarskie za 4 dni, a kierownik nie poinformował go, iż został zwolniony. Pismem wysłanym za pośrednictwem poczty e-mail z 12 grudnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o wyjaśnienie wskazanej w odwołaniu przez skarżącego kwestii, iż zainteresowany w miesiącu październiku pracował 8 dni w Urzędzie Gminy oraz otrzymał za ten miesiąc wynagrodzenie za 8 dni pracy. Pismem z 12 grudnia 2022 r. Urząd Gminy w [...] poinformował, iż skarżący od 8 października 2022 r. nie pojawił się w pracy i w żaden sposób nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Do pisma załączono skan listy obecności pracowników. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie przywołał materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, którą stanowi art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3, tj. na 120 dni w przypadku pierwszej przerwania, 180 dni w przypadku drugiego przerwania, 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego przerwania. W ocenie organu odwoławczego z brzmienia powyższej regulacji wynika, że pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: 1. bezrobotny przerwie wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, tj. prac społecznie użytecznych, 2. nastąpi to z jego winy. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do przerwania przez bezrobotnego prac społecznie użytecznych organizowanych przez Urząd Gminy w [...], a rozstrzygnięcia wymaga natomiast to, czy nastąpiło to z winy skarżącego. Wojewoda wyjaśnił, że aby możliwe było uznanie, iż przerwanie wykonywania prac społecznie użytecznych, nastąpiło bez winy bezrobotnego musiałyby zaistnieć obiektywne przyczyny uniemożliwiające dalszą kontynuację programu w przypadku każdego bezrobotnego, tj. podjęcie innej pracy przez bezrobotnego, choroba bezrobotnego, przeciwwskazania zdrowotne, konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny, potwierdzone zaświadczeniem lekarskim lub udokumentowane zdarzenie losowe. W ocenie organu odwoławczego twierdzenia skarżącego, iż w miesiącu październiku był w pracy w Urzędzie Gminy w [...] nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Z pisma przesłanego przez Urząd Gminy w [...] jednoznacznie wynika, iż skarżący w miesiącu październiku nie pojawił się od 10 października 2022 r. w pracy oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Ponadto z załączonego do ww. pisma wykazu osób biorących udział w pracach społeczno-użytecznych na terenie Urzędu Gminy wynika, że skarżący podpisał się na liście tylko w dniach 6 i 7 października 2022 r. Przy pozostałych 6 dniach podpisów strony brak. Ponadto strona podnosi, że w miesiącu listopadzie również nie stawił się w pracy, bo jak wskazał był chory i dostarczył zwolnienie lekarskie za 4 dni. Wojewoda podniósł, że skarżący posiadał wiedzę, iż w przypadku problemów zdrowotnych konieczne jest usprawiedliwienie nieobecności w pracy, w tym przypadku wykonywania prac społecznie użytecznych na podstawie zwolnienia lekarskiego. Nadto skarżący mógł o chorobie, powiadomić Urząd Gminy np. telefonicznie, a następnie udokumentować chorobę stosownym, zaświadczeniem lekarskim. Jednakże strona nie powiadomiła Urzędu Gminy o chorobie, co więcej nie przedstawiła zwolnienia lekarskiego. W związku z tym, że wskazywane przez skarżącego argumenty nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, to nie mogą stanowić usprawiedliwienia zaistniałego przerwania wykonywania prac społecznie użytecznych. Stwierdzić zatem należy w ocenie Wojewody, że przerwanie przez skarżącego wykonywania prac społecznie użytecznych nastąpiło z winy bezrobotnego. Dalej Wojewoda podniósł, że Starosta 23 lutego 2022 r. skierował stronę do wykonywania prac społecznie użytecznych oraz że bezrobotny z własnej winy przerwał wykonywanie prac społecznie użytecznych. Tym samym Starosta nie mógł postąpić inaczej, niż wydać decyzję pozbawiającą statusu osoby bezrobotnej. Jednakże organ odwoławczy zważył, iż data, z którą skarżący przerwał wykonywanie prac użytecznie społecznych ustalona została błędnie, gdyż 8 października (sobota) był dniem, w którym Urząd Gminy był zamknięty, tym samym skarżący w tym dniu nie mógł być w pracy. 23 grudnia 2022 r. organ odwoławczy ustalił, że prace społecznie użyteczne w gminie [...] nie odbywają się wg narzuconego bezrobotnym harmonogramu. Bezrobotni deklarują dni, w których prace te będą wykonywane. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że decyzja Starosty z 2 grudnia 2022 r., jest słuszna co do zasady, lecz data z jaką skarżący utracił status osoby bezrobotnej ustalona została błędnie. W związku z powyższym organ nadzoru postanowił uchylić powyższą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Starosta ponownie rozpatrując sprawę, winien ustalić w jakim dniu skarżący miał stawić się w pracy i z tym dniem należy pozbawić stronę statusu osoby bezrobotnej. Sprzeciw od wspomnianej decyzji Wojewody wniósł skarżący. Podkreślił, że został niesprawiedliwie zwolniony. 6 i 7 października 2022 r. był w pracy, a 8 października 2022 r. został zwolniony, choć była to sobota. W sobotę Urząd Gminy był nieczynny. Skarżący podkreślił, że zobowiązany był świadczyć pracę w czwartki i piątki, tj. powinien być w pracy 13 i 14 października 2022 r. Wskazał, że do opieki społecznej przekazał orzeczenie lekarza rodzinnego o jego chorobie. Zwolnienie lekarskie przyjął pracownik Urzędu Gminy, który nie poinformował skarżącego, że od soboty już nie pracuje. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA). W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził w wystarczającym stopniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbitego ustalenia daty w jakiej skarżący przerwał wykonywanie prac społecznie użytecznych. Data ta bowiem ustalona została na 8 października 2022 r. i przypadała na sobotę, która była dniem wolnym od pracy. W tej mierze zresztą stanowisko skarżącego i organu odwoławczego jest zbieżne odnośnie tego, że w dacie tej skarżący nie mógł być w pracy, w związku z powyższym w dacie tej nie mogło nastąpić zaprzestanie wykonywania prac społecznie użytecznych. W ocenie Sądu powyższa kwestia jest okolicznością istotną w sprawie, dlatego też decyzja Wojewody jest w tym zakresie jak najbardziej zasadna. Sąd zauważa jednak, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie winien odnieść się szczegółowo do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego. Mianowicie skarżący wywodzi, że w październiku 2022 r. przepracował cały miesiąc, za który otrzymał wynagrodzenie. Wskazuje na konflikt pomiędzy nim, a jednym z pracowników Urzędu Gminy związany z powiadomieniem właściwych organów o nieprawidłowościach jakie miały miejsce w Urzędzie Gminy. Argumentuje, że w listopadzie przedłożył zwolnienie lekarskie i jeszcze wtedy nie wiedział, że został zwolniony. Okoliczności te - którym organ odwoławczy nie poświęcił należytej uwagi - wymagają także wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. W szczególności wyjaśnienia skarżącego należy zweryfikować z twierdzeniami pracodawcy i przedłożoną listą obecności znajdującą się w posiadaniu organu I instancji. W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy co do zasady prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak poza okolicznościami na które zwrócił uwagę Wojewoda należy także wyjaśnić pozostałe kwestie poruszone w uzasadnieniu wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.