II SA/Ol 472/09

Dnia 6 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Dziekana Wydziału z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w sprawie uzupełnienia postanowienia w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Dziekana Wydziału na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa , działając z upoważnienia Dziekana tego wydziału, orzekł o skreśleniu P. B. z listy studentów pierwszego roku studiów stacjonarnych kierunku rybactwo, z powodu nieuczestniczenia w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych. Decyzją z dnia "[...]". organ I instancji, działając w trybie art. 132 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako kpa), na skutek uwzględnienia odwołania P. B., który zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości. P. B. odwołał się również od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia o odmowie skreślenia z listy studentów rybactwa. Postanowieniem z dnia "[...]’, organ I instancji, powołując się na art. 65 § 1 kpa, przekazał odwołanie do rozpatrzenia Rektorowi. Organ pouczył stronę, iż na niniejsze postanowienie przysługuje w terminie 7 dni zażalenie do Rektora. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009r. P. B. wniósł o sprostowanie pouczenia postanowienia, poprzez dodanie słów "za pośrednictwem Dziekana". Postanowieniem z dnia "[...]"., organ I instancji uzupełnił zgodnie z wnioskiem strony pouczenie postanowienia z dnia "[...]".. P. B. wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając, iż organ uzupełnił pouczenie zamiast je sprostować. Postanowieniem, będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, z dnia "[...]". nr "[...]", Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, działając z upoważnienia Dziekana tego Wydziału, stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. B. wobec niezaskarżalności postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, złożonej w dniu 27 marca 2009r., P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadnił, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Podniósł, iż Dziekan nie jest władny oceniać dopuszczalności zażalenia na własne postanowienie. Organem właściwym do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienia dziekana jest rektor uczelni. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wskazał, iż Rektor wszczął w dniu 16 kwietnia 2009r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]"., w związku z naruszeniem przez Dziekana przepisów o właściwości. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]"., nr "[...]", Rektor stwierdził jego nieważność. Z tej przyczyny, w ocenie radcy prawnego, postępowanie sądowe ze skargi P. B. stało się bezprzedmiotowe. W dniu 22 czerwca 2009r. P.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowienie Rektora z dnia "[...]"., nr "[...]", utrzymujące w mocy postanowienie z dnia "[...]". w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]". nr "[...]". Skarżący zarzucił, iż postępowanie Rektora obarczone jest wadą nieważności. Skarga ta zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Ol 662/09. W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rektora, r.pr. E.G. wyjaśniła, iż Rektor jako organ odwoławczy usunął z obrotu prawnego postanowienie Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]"., dotknięte wadą nieważności. Stwierdziła, iż Dziekan nie mógł dokonać jego weryfikacji, gdyż na postanowienie to nie przysługiwało zażalenie do organu wyższego stopnia. Także organ odwoławczy nie miał możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie zostało wydane przez ten organ. Wobec tego Rektor, z uwagi na brak wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia, wszczął postępowanie z urzędu i usunął wadliwe postanowienie, tym samym eliminując je z obrotu prawnego. Na podstawie zarządzenia z dnia 1 września 2009r. sprawa sygn. akt II SA/Ol 472/09 połączona została do łącznego rozpoznania ze sprawą sygn. akt II SA/Ol 662/09. Wyrokiem z dnia 6 października 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 662/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność postanowienia Rektora z dnia "[...]" nr "[...]" oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia "[...]". nr "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdy dotknięte jest ono naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach (pkt 3). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uwzględnił skargę, gdyż postanowienie Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]"., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie tegoż organu, wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Okoliczność ta jest bezsporna w niniejszej sprawie. Zasadnym jest jednak wskazać, iż stosownie do treści art. 190 ust. 3 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie Wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy studentów, do którego mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dziekan wydziału jest organem pierwszego stopnia, natomiast organem wyższego stopnia jest rektor uczelni. W myśl zaś art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa to organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W związku z tym Dziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, jako organ I instancji, nie mógł rozstrzygać w przedmiocie dopuszczalności zażalenia na własne postanowienie. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż kompetencja w tym zakresie należy do organu odwoławczego, którym w rozpatrywanej sprawie jest Rektor. Z tego też powodu nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone postanowienie z dnia "[...]". obarczone jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie sygn. akt II SA/Ol 662/09 (połączonej do wspólnego rozpoznania z niniejszą sprawą) wynika, iż w ocenie Rektora Dziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, działając jako organ I instancji nie mógł dokonać weryfikacji własnego postanowienia. Odnosząc się do tego stwierdzenia, zasadnym jest wskazać, iż zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Ratio legis tego unormowania jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi oznacza przy tym skorygowanie zaskarżonego działania wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Podobne unormowanie, regulujące instytucję autokontroli, zawierała uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiąc w art. 38 ust. 2, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy. Już w okresie obowiązywania ustawy o NSA w literaturze przedmiotu wystąpiła rozbieżność poglądów co do tego, czy art. 38 ust. 2 tej ustawy stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnych decyzji, czy też wymieniony organ w ramach owej weryfikacji władny jest podejmować tylko takie czynności, które mieszczą się w granicach jego właściwości określonej przepisami k.p.a. lub innej procedury administracyjnej. Wątpliwości te rozstrzygnął wówczas Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów, z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98. Sąd ten stwierdził wówczas, że "uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowią samodzielną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę". Komentatorzy art. 54 § 3 p.p.s.a. uznają, iż stanowisko to zachowało aktualność także na tle postanowień tego przepisu. Przyjmują, że autokontrola zaskarżonego aktu przez organ administracji publicznej, który go wydał stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia, wiążące się wyłącznie z jego zaskarżeniem do sądu administracyjnego. Z tego też powodu, jak podkreśla się, omawianego uprawnienia nie należy wiązać z przewidzianymi w dziale II, rozdziały 12 i 13 kpa środkami wewnątrzadministracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego i dopatrywać się w tym przepisie normy odsyłającej do przewidzianych tam możliwości uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro organ administracji publicznej dokonuje autokontroli zaskarżonej decyzji niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, należy - przy braku odmiennych postanowień - przyjąć, że jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim samym zakresie, jak sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc wyłącznie "pod względem zgodności z prawem". Takie stanowisko zajmuje T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd 2 LexisNexis, 2008r., s.287-288. Podobnie uważa J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd 2 LexisNexis, 2006r., s.287-288), a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. Pogląd ten jest także akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 marca 2008r. sygn. akt II OSK 123/07). Reasumując Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do skorygowania przez organ własnego, zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od uprawnień procesowych tego organu, wynikających z procedury administracyjnej. Oznacza to, iż omawiany przepis dawał Dziekanowi uprawnienie do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Zasadnym jest również zauważyć, iż z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika zasada, iż gdy organ, którego działanie jest przedmiotem skargi uzna, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo, może wybrać jedną z dwóch możliwości tj. skorzystać z uprawnień autokontrolnych lub skargę pozostawić do rozstrzygnięcia sądowi administracyjnemu. Działanie Rektora, podjęte w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, a polegające na wszczęciu z urzędu w dniu 16 kwietnia 2009r. postępowania nadzwyczajnego i stwierdzeniu nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia - postanowieniem z dnia "[...]"., które organ ten utrzymał następnie w mocy postanowieniem z dnia "[...]"., nie czyniło zadość wniesionej skardze. Nie mogło też uzasadniać umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, o co wnosił pełnomocnik organu. Rozstrzygnięcie Rektora nie stało się bowiem prawomocne w związku z jego zaskarżeniem do tut. Sądu. Ostatecznie wyrokiem z dnia 6 października 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 662/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność postanowienia Rektora z dnia "[...]" oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]". Na skutek tego orzeczenia "odżył" byt prawny zaskarżonego postanowienia Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, obarczonego przecież wadą nieważności. Z tego też powodu skargę jako zasadną należało uwzględnić. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie cytowanego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).