II SA/Ol 477/08

Dnia 30 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skarg: A. Cz., M. i H. G., B. J., M. i K. D., J. i W. R., I. B. i W. K., Antoniego i M. W., A. i K. D., I. i A. M., I. H., J. Ź. oraz B. Sz. na uchwałę Rady Gminy . z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia odrzucić skargi Uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]" Rada Gminy zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę oznaczoną jako działka nr "[...]" o powierzchni 514 m2, położoną w miejscowości Sz. Pismem z dnia 22 lutego 2008r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 19 marca b.r., współwłaściciele powyższej działki – R. R., K. D., A. W., I. B., W. K., K. i A. D., B. J., I. M., J. Ź., W. R., I. H., B. Sz. i H. G. – wezwali Wójta Gminy . do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały ewentualnie jej uchylenie. Zarzucili, iż z naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozbawieni zostali prawa własności przedmiotowej działki. Podnieśli, iż jest to droga wewnętrzna i w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. W dniu 24 kwietnia 2008r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr "[...]" o nieuwzględnieniu powyższego wezwania wobec niestwierdzenia w powyższej uchwale naruszenia prawa. Wójt Gminy zawiadomił o stanowisku Rady Gminy kolejno: - R. R. i A. Cz. – w dniu 14 maja b.r. (data doręczenia); - H. i M. G. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - B. J. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - M. i K. D. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); -J. R. – w dniu 19 maja b.r. (data doręczenia) i W. R. – w dniu 27 maja b.r.; -I. B. - w dniu 23 maja b.r. (data doręczenia), W. K., który jednak nie podjął korespondencji pomimo dwukrotnego awizowania; - A. i M. W. – w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - A. i K. D. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - I. i A. M. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - I. H. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); - J. Ź. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia) oraz - B. Sz. - w dniu 12 maja b.r. (data doręczenia); W dniu 13 czerwca 2008r. (data nadania pocztowego) radca prawny A. Z. zaskarżyła w imieniu wymienionych powyżej dwudziestu osób uchwałę Rady Gminy . Nr "[...]" z dnia "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wobec naruszenia art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 64 Konstytucji RP, § 1 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 6, 7, 77 i 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o odrzucenie skarg ewentualnie o ich oddalenie. Radca prawny podniósł, iż strona skarżąca nie dotrzymała terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga bowiem wniesiona została po upływie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie przez niektórych skarżących, a także po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania przez innych skarżących. Ponadto pełnomocnik przedstawił argumenty o niezasadności skargi pod względem merytorycznym. Dodatkowo radca prawny wskazał, że skarżący H. i M. G. sprzedali w dniu 11 czerwca 2008r. swoją nieruchomość wraz z udziałem wynoszącym 1/16 w działkach gruntu nr "[...]", stanowiących drogi. Na dowód powyższego pełnomocnik przedłożył w dniu 16 września b.r. odpis księgi wieczystej prowadzonej dla tych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarżący H. i M. G. nie byli legitymowani do wniesienia przedmiotowej skargi, gdyż jak wynika z przedłożonych przez pełnomocnika organu dokumentów, przed wniesieniem skargi sprzedali oni w dniu 11 czerwca 2008r. swój udział w spornej działce. Dlatego też nie mieli oni już interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Stosownie bowiem do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym konkretny i własny interes prawny. Oznacza to, że zaskarżony akt musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku strony skarżącej. Z powyższych względów skarga tychże skarżących jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, a nadto z poniższych względów. Zgodnie z art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego unormowania skuteczność wniesienia skargi na uchwałę czy też zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym z redakcji tego przepisu wynika jednoznacznie, iż do wyczerpania tego trybu przed wniesieniem skargi obowiązany jest każdy skarżący. O wymogu uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi również art. 52 § 4 ppsa. Zauważyć można w tym miejscu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być dokonane w każdym czasie, ale przed wniesieniem skargi do sądu (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, 2005r. wyd. LexisNexis, s. 244). Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (vide: postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02 LEX 55583- ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że skarżący: A.Cz., M. G., M. D., J. R., M. W. oraz A. M. nie wyczerpali trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Bowiem pismo datowane na dzień 22 lutego 2008r., przesłane Wójtowi Gminy . w dniu 19 marca 2008r. nie zostało przez nich podpisane. W związku z tym skargi tychże skarżących należy uznać za przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne, co obligowało Sąd do ich odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Skargi wniesione przez pozostałych skarżących tj. K. D., A. W., I. B.., W. K., K. i A. D., B. J., I. M., J. Ź., W. R., I. H., B. Sz. oraz H. G. również podlegają odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 2. Zgodnie z tym unormowaniem sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 ppsa. W takich przypadkach skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazać należy, że na tle tego przepisu oraz wobec brzmienia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie powstały rozbieżne oceny, co do sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, w której opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 ppsa wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – wówczas termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – wówczas termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to najpóźniej sześćdziesiątego dnia od doręczenia organowi tego wezwania powinna być wniesiona skarga (tak też NSA w postanowieniu z 21 maja 2007r. sygn. akt II OSK 986/06). Tak rozumiane terminy zaskarżenia – co podkreślił skład rozszerzony NSA - mają zastosowanie do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie bowiem ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. W rozpoznawanej sprawie wymienieni skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 22 lutego 2008r., które wpłynęło do organu 20 marca b.r. Termin 60 dni upłynął zatem w dniu 19 maja 2008r. Przed upływem tego terminu organ doręczył odpowiedź na wezwanie skarżącym: H. G., B. J., K. D., A. W., A. i K. D., I. M., I. H., J. Ź. i B. Sz. W związku z tym skarżący ci mogli wnieść skutecznie skargę najpóźniej w dniu 11 czerwca b.r. Tymczasem ich skargi zostały wniesione dopiero 13 czerwca b.r. (data nadania pocztowego), a więc dwa dni po upływie ustawowego terminu do ich wniesienia. Natomiast skarżącym: W. R., W. K. i I. B. odpowiedź na wezwanie została doręczona po upływie 60 dni od wniesienia wezwania. Dlatego wobec tych skarżących termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 19 maja 2008r. Wobec tego wniesienie skargi w dniu 13 czerwca b.r. było czynnością bezskuteczną. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.