II SA/Ol 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 18 lutego 2009 r., "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., po rozpoznaniu zgłoszenia H.S. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u wymienionej choroby zawodowej - niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż skarżąca zatrudniona byłą od 1 sierpnia 1978 r. w Szkole Podstawowej w P. na stanowisku nauczyciela "[...]". Wymieniona poddana została badaniom w Wojewódzkim Zespole Medycyny Przemysłowej w O. Oddział w E., Poradni Chorób Zawodowych w E. Po przeanalizowaniu całości zebranej dokumentacji medycznej, danych dotyczących przebiegu pracy zawodowej, narażenia na wysiłek głosowy oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań laryngologicznych, foniatrycznych i wideostroboskopowych rozpoznano przewlekłe zapalenie krtani, które nie występuje w wykazie chorób zawodowych. Organ podkreślił, że nie stwierdzono też u H.S. wystąpienia niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, nie stwierdzono również występowania guzków głosowych twardych ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych. Tym samym nie rozpoznano u skarżącej żadnych zmian narządu głosu, które pozwalają rozpoznać chorobę zawodową w przypadku nadmiernego, trwającego 30 lat wysiłku głosowego. Organ dodał też, że po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. H.S. nie złożyła wniosku o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego w jednostce badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy. Złożyła wniosek o ponowną weryfikację jej dokumentacji medycznej 25 dni po terminie, jednakże Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej w O., Oddział w E. stwierdził, że nie ma podstaw do ponownego badania. W odwołaniu H.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie kwestii jej choroby zawodowej. Podniosła, że stan jej zdrowia wymaga ciągłego leczenia i mimo tego, że stara się nie podejmować wysiłku głosowego nadal występują u niej zaniki głosu. Decyzją z dnia 20 marca 2009 r., "[...]", Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że od dnia 1 sierpnia 1978 r. H.S. pracowała w Szkole Podstawowej w P. na stanowisku nauczyciela "[...]", w związku z czym była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Strona była badana przez jednostkę uprawnioną do orzekania w sprawie chorób zawodowych pierwszego stopnia, tj. Wojewódzki Zespół Medycyny Pracy w O. "[...]", który orzeczeniem lekarskim "[...]" z dnia 19 grudnia 2008 r. rozpoznał dysfonię hiperfunkcjonalną i przewlekłe zapalenie krtani. Ponieważ rozpoznane schorzenia nie zostały wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, organ uznał, że nie można u odwołującej się stwierdzić choroby zawodowej. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. przy stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się tylko choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Organ odwoławczy dodał, że jednostka orzecznicza nie miała wątpliwości, co do oceny narażenia zawodowego, ponieważ ze specyfiki zawodu nauczyciela wynika, iż jest on narażony na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże praca w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. Organ powołał się też na z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Natomiast właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny narażenia zawodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim - zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że rozpoznanie choroby nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej, które związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie §§ 5 - 7 wymienionego rozporządzenia i nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w prawidłowo sporządzonym orzeczeniu lekarskim. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. H.S. zaskarżyła decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podając, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Podkreśliła w uzasadnieniu, że przez cały okres aktywności zawodowej miała problemy zdrowotne związane ze schorzeniami gardła i krtani. Przez 30 lat pracowała w bardzo ciężkich warunkach z trudnymi i upośledzonymi dziećmi. Dodała, że trzykrotnie była na urlopie zdrowotnym, korzystała też z leczenia sanatoryjnego, szpitalnego, a także wielokrotnie przebywała na zwolnieniach lekarskich. Stan jej zdrowia uległ w ostatnich latach znacznemu pogorszeniu. Podniosła, że w okresie leczenia stwierdzono, że ma niedowład fałdów głosowych, czego nie potwierdził WZMP Oddział w E. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. właściwym do orzekania o chorobie zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uwzględnił, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, dalej jako: rozporządzenie o chorobach zawodowych) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie orzeczono, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Uzasadniając powyższy wyrok Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia o chorobach zawodowych, art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.). Przepis ten stanowił, że za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy (obecnie: art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy). W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Wywołuje to skutki również w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia o chorobach zawodowych, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z ustawą zasadniczą. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszony został dnia 2 lipca 2008 r. (w Dz. U. Nr 116, poz. 740) i z tym dniem wszedł w życie. Od tego też dnia rozpoczął bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia o chorobach zawodowych. Utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów nastąpiła zatem dnia 3 lipca 2009 r. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, które zostało uznane za niekonstytucyjne mocą wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie należy, uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych szczególnie, że w dacie orzekania przez Sąd utraciło ono moc obowiązującą. Wprawdzie, na podstawie art. 145a § 2 K.p.a., skarżąca mogła żądać wznowienia postępowania administracyjnego w terminie miesięcznym liczonym od dnia 3 lipca 2009 r., jednakże termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego upłynął w toku toczącego się postępowania sądowego. Powyższe oraz fakt, że skarżąca cierpi na określone schorzenie, zaś organ odmówił uznania tego schorzenia za chorobę zawodową tylko z tego powodu, że nie było ono wymienione w załączniku do niekonstytucyjnego rozporządzenia, uzasadnia odmowę zastosowania wymienionych przepisów. Wobec powyższego sprawa w przedmiocie stwierdzenia czy skarżąca cierpi na chorobę zawodową winna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Podobnie, art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, że w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie bada czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją oraz z ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą, sąd może odmówić jego zastosowania, mimo iż akt ten obowiązywałby. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 23/07. Sąd nie musi zatem uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie nie budzi wątpliwości możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnych przepisów aktu wykonawczego, nawet w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność rozporządzenia, odroczył termin utraty mocy obowiązującej tego aktu. W takiej sytuacji sądy mogą same zadecydować, jakie przepisy należy zastosować, kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania postanowień ustawy zasadniczej. Należy wówczas uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, Wokanda nr 5 z 2006 r., poz. 35 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, LEX nr 322105 oraz glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07, ZNSA nr 1 z 2008 r. i J. Trzciński, R. Hauser "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2008 r., str. 70 i 85). Ponadto, pogląd, że sprawy dotyczące stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08 (niepublikowany). Z uwagi na odmowę zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., Sąd nie oceniał merytorycznie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.