II SA/Ol 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru ustawienia reklamy wolnostojącej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez inwestora: "M.–O." D. sp.j. w B. zamiaru postawienia reklamy wolnostojącej na działce nr "[...]" obręb Ś., gmina B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że planowane urządzenie reklamowe o konstrukcji stalowej na podstawie betonowej montowane jest z elementów, w skład których wchodzą: powierzchnia reklamowa 600x300 cm lub 800x500 cm, podstawa betonowa o wymiarach 259/100/55 cm (2 szt.), nośnik – konstrukcja stalowa cynkowana, zaś wysokość całkowita urządzenia wyniesie 6,55m. W ocenie organu objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce, czy zniszczenie przez siły przyrody. W związku z powyższym, stwierdzono brak przesłanek do uwzględnienia przedmiotowego zgłoszenia jako kwalifikującego się do załatwienia w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Opisane w rozpatrywanym zgłoszeniu zamierzenie budowlane nie może bowiem być uznane za instalowanie urządzenia reklamowego, ponieważ przedmiotowy nośnik reklamowy jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazano przy tym, iż o trwałym związaniu z gruntem przesądza fakt wykonania podstawy betonowej o wymiarach 295x100x55 cm (2 szt.), która uniemożliwia przesunięcie bądź przewrócenie urządzenia i jest fundamentem dla nośnika reklamowego. Dlatego zgłoszony zamiar wykonania reklamy wolnostojącej na wskazanej działce należy zakwalifikować jako wykonanie obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym, budowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "M. – O." D. sp. j. w B. W uzasadnieniu strona odwołująca wskazała, iż konstrukcja przedmiotowej reklamy jest mobilna, nie związana trwale z gruntem, a zatem zgodnie z Prawem budowlanym nie stanowi obiektu budowlanego zaliczanego do budowli. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie, wskazano, że instalacja tablic reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie zależy to od ich wielkości, ani od tego, czy są ustawiane na konstrukcji naziemnej, czy trwale związane z gruntem. To organy administracyjne mogą zdecydować, czy nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty objęte zgłoszeniem. Wskazano, że odległość od krawędzi drogi "[...]" wynosi ponad 40m, teren działki należy do osoby prywatnej i jest zakwalifikowany jako łąka, zaś reklama nie stwarza zagrożenia ze względu na swoją mobilność. Podstawy betonowe podtrzymujące konstrukcję ustawiane są za pomocą samochodu ciężarowego wraz z dźwigiem, a dojazd do usytuowania reklamy odbędzie się za pomocą drogi dojazdowej prowadzącej do domostwa właściciela działki. Podkreślono, iż postawienie reklamy jest tymczasowe, zaś reklama będzie posiadała obliczenia statyczne. Dodano również, iż zgodnie z ofertą wybranej przez Spółkę firmy, wykonuje ona konstrukcje reklamowe wolnostojące nie wymagające pozwolenia na budowę i taką właśnie reklamę wybrała do realizacji strona odwołująca. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda W. – M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa reklama posiada wszelkie cechy budowli trwale związanej z gruntem, na której wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że choć urządzenie realizowane jest na podstawie projektu powtarzalnego, kwestia jego kwalifikacji w świetle unormowań Prawa budowlanego stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Fundament tego typu, jako obiekt przestawny i usytuowany powierzchniowo, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują parametry techniczne takiego obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółka "M. – O." sp.j. z siedzibą w B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności: - art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru instalowania przez stronę reklamy wolnostojącej o wymiarach 615x315 cm lub 800x500 cm, podstawie betonowej o wymiarach 295/100/55 cm (2 szt.) i nośniku – konstrukcji stalowej cynkowanej o wysokości całkowitej 6,55m, nie spełnia cech odpowiednich dla tablic i urządzeń reklamowych, dla zainstalowania których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że na zainstalowanie opisanej wyżej reklamy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a niewystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania wymienionych robót budowlanych, art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że o trwałym związaniu z gruntem przesądza wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa - art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 46 § 1, art. 47 i art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że instalowanie przedmiotowej reklamy jest budowlą, zgodnie z powołaną normą i dlatego wymagane jest pozwolenie na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do zebrania w sposób wyczerpujący dowodów potrzebnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym niewyjaśnienie w wystarczającym stopniu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego znaczenia "trwałego związania z gruntem" oraz art. 107 § 1 kpa poprzez brak w wydanej decyzji argumentacji faktycznej, potwierdzającej stanowisko organu, w szczególności przesłanek uznania, że w konkretnym przypadku reklama jest trwale z gruntem związana, stwarza zagrożenie, a jej wielkość, konstrukcja i przeznaczenie wymagają trwałego związania z gruntem. W uzasadnieniu skarżąca Spółka ponowiła zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu, podnosząc, iż nie ma żadnych podstaw do zakwalifikowania planowanej reklamy jako budowli, bowiem nie ma ona cech świadczących o trwałym związaniu z gruntem, tj. mocnego, solidnego i trwałego połączenia z podłożem. Wskazano, iż z treści przepisów art. 46 § 1 oraz art. 47 Kodeksu cywilnego wynika, iż jeżeli urządzenie bądź budynek nie są częścią składową gruntu, gdyż np. zostały połączone tylko dla przemijającego użytku, to nie można mówić o ich trwałym związaniu z gruntem. Połączenie z gruntem musi nastąpić w sensie fizycznym, technicznym, a nie tylko gospodarczym. Powołując się na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. podniesiono, iż do oceny trwałości związania z gruntem znaczenie ma czasowość tego związania i jeżeli tablica reklamowa ma charakter czasowy, jak w niniejszym przypadku, to nie można jej uznać za trwale związanej z gruntem. Nawet w przypadku, gdy budynek został mocno związany z gruntem i posadowiony na fundamentach, lecz wybudowany został jako tymczasowy, to o trwałości związania z gruntem nie może być mowy. Strona skarżąca podniosła przy tym, iż czasowy charakter spornej reklamy wynika z faktu, iż miała ona stanąć na terenie dzierżawionym przez skarżącą Spółkę na podstawie umowy dzierżawy zawartej ustnie na okres jednego roku, poczynając od dnia ustawienia reklamy. Formalne spisanie umowy miało nastąpić po upływie terminu w jakim organ nadzoru budowlanego może wyrazić sprzeciw. Ponadto ze swej istoty reklama wolnostojąca ma służyć celom marketingowym i może nastąpić jej zmiana np. w przypadku zmiany logo firmy, czy szaty graficznej reklamy, jak również może nastąpić jej demontaż, jeżeli nie spełnia odpowiednio swojej roli. Z powołanego orzeczenia NSA wynika również, iż tablice mające charakter czasowy, nie mogą być trwale związane z gruntem, albowiem takiej interpretacji przeczy ujęcie cywilistyczne trwałego związania z gruntem. Okoliczności te przesądzają, że instalacja spornej reklamy ma charakter czasowy, co zgodnie z art. 47 § 3 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego przesądza o braku trwałości połączenia jej z gruntem, a tym samym, o niespełnieniu cech budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wskazano również, iż w wyroku z dnia 25 marca 2012 r. NSA uznał, że okoliczność, iż tablica reklamowa ma być zawieszona na "stopie betonowej" określanej też jako "stopa fundamentowa", która nie jest przewidziana nawet do zagłębienia w ziemi lecz tylko do ustawienia na ziemi, nie powoduje, że stopę tę należy traktować jako fundament, na którego wykonanie (a w istocie ustawienie) jest wymagane pozwolenie na budowę. Brak jest również podstaw do uznania, że skoro reklama jest znacznych rozmiarów, to na jej instalację potrzebne jest pozwolenie na budowę. Podkreślono, iż ustawodawca rozróżnił tablice reklamowe takie, które są zamieszczane np. na budynkach i urządzenia reklamowe jako integralną całość urządzenia (tablica reklamowa wraz z odpowiednią konstrukcją), jednakże nie wyróżnił, że chodzi tu o urządzenia reklamowe "małych rozmiarów". Strona skarżąca podniosła, iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych. Zaznaczono, iż reklama miała być usytuowana na łące, w pobliżu której brak jest jakichkolwiek zabudowań, dla których mogłaby ewentualnie stwarzać zagrożenie, a sama konstrukcja została tak zaprojektowana, aby zapewnić bezpieczeństwo i stabilność reklamy i jej nośnika. W ocenie strony skarżącej organ nie mógł zatem uznać, że reklama z uwagi m.in. na stwarzające zagrożenie jest trwale związana z gruntem, a więc jest budowlą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. – M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawiono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, iż co do zasady - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady, określając w art. 29 cytowanej ustawy zamknięty katalog zamierzeń budowlanych, zwolnionych od obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zważyć jednak należy, iż stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest zaś – w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt malej architektury. Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera definicje budowli, zgodnie z która do tego rodzaju obiektów zalicza się m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Należy zatem stwierdzić, iż w zależności od rodzaju urządzenia reklamowego jego instalacja może podlegać bądź tylko zgłoszeniu, bądź też może wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym niewątpliwie pozwolenia na budowę będzie wymagać instalacja urządzenia reklamowego trwale z gruntem związanego. Podnieść należy, iż wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się rozbieżności dotyczące kwestii konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na takiego rodzaju jak przedmiotowe urządzenie reklamowe (część tych orzeczeń została przywołana w skardze), jednak skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012r. (sygn. akt II OSK 323/11, dostępne w internecie) oraz w orzeczeniach w uzasadnieniu tego wyroku przywołanych. W wyroku tym wskazano, iż cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a zatem parametry techniczne takiego obiektu. Z faktu, że planowana inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. O braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność, iż fundament jest płytko, albo wcale nie jest zgłębiony w ziemi. Natomiast wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu reklamowego, przesądzają o tym, iż obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem. Należy przy tym wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1078/10). Z ustaleń organu wynika, iż zamiar skarżącego polega na instalacji reklamy wolnostojącej o wymiarach 615x315 cm lub 800x500 cm, powierzchni reklamowej 600x300 cm oraz wysokości całkowitej 615 cm, posadowionej na podstawie betonowej 285/100/55 i z nośnikiem – konstrukcją stalową-cynkową. Jak wyjaśnił skarżący w odwołaniu - podstawy betonowe podtrzymujące konstrukcje ustawiane są za pomocą samochodu ciężarowego wraz z dźwigiem. Biorąc zatem pod uwagę zarówno rozmiary przedmiotowej reklamy, jak i sposób jej posadowienia uznać należy, iż organ prawidłowo zakwalifikował ten rodzaj obiektu budowlanego jako budowlę. Mając bowiem na uwadze powyższe wywody stwierdzi należy, iż trwałe związanie z gruntem w tym wypadku nie polega na posadowieniu obiektu na fundamentach wkopanych w ziemię, lecz posadowieniu na podstawach na tyle stabilnych, iż uniemożliwia to swobodne przemieszczanie konstrukcji. Niezasadne jest przy tym powoływanie się przez skarżącego na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczącego części składowych nieruchomości, gdyż Prawo budowlane nie mieści się w systematyce prawa cywilnego, lecz administracyjnego i zawiera własne definicje pojęć w nim zawartych. W związku z powyższym słusznej jest stanowisko organów, iż planowane roboty budowlane polegać będą na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) skargę należało oddalić.