II SA/Ol 488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 12 czerwca 2019 r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 30 kwietnia 2019 r., działający z upoważnienia "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji), odmówił "[...]" (dalej: skarżąca), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]"z 27 czerwca 2017 r., matka skarżącej została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2019 r. W orzeczeniu tym nie ustalono daty powstania niepełnosprawności i podano, że orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 czerwca 2017 r. Organ pierwszej instancji ustalił też, że matka skarżącej jest wdową, a innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji jest jej syn. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, nie może on sprawować opieki nad matką, gdyż jest chory. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca faktycznie w sposób ciągły i bezpośredni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Ponadto, nie pracuje, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej, nie jest zatrudniona i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Żaden z członków rodziny nie ma także przyznanego prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaznaczono, że matka skarżącej nie została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Organ pierwszej instancji ocenił, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.). W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, skarżąca zarzuciła, że decyzja jest krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium), decyzją z 12 czerwca 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że bezspornie, matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności nastąpiło orzeczeniem z 27 czerwca 2017 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 czerwca 2017 r. i został orzeczony do 30 czerwca 2019 r. Niepełnosprawność powstała więc po ukończeniu przez matkę skarżącej 25 roku życia. Kolegium podniosło, że skarżąca ma prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ale zrezygnuje z tego zasiłku w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyło ponadto, że w oświadczeniu z 15 kwietnia 2019 r. skarżąca zaznaczyła, że ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca ma brata, który pracuje zawodowo i choruje na "[...]". Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w zakresie jego sytuacji zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej. Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej Kolegium podkreśliło, że wpływ na ocenę uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym poddano ocenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uzasadnienia tego wyroku wynika obowiązek organów badania w pierwszej kolejności spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem zakwestionowanej przez Trybunał przesłanki czasu powstania niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego Kolegium oceniło, że wskazana przez organ pierwszej instancji przyczyna odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była chybiona. Stwierdziło, że do zakończenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ jest zobligowany do przeanalizowania wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, z pominięciem przesłanki czasu powstania niepełnosprawności. Kolegium zaznaczyło, że nie ma ustaleń co do brata skarżącej i zaniechano wyjaśnienia, czy skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy (jak zaznaczyła), czy też nie. Ponieważ wykonywanie pracy zawodowej nie zwalnia członka rodziny zobowiązanego alimentacji z wywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych, istotne jest ustalenie, czy skarżąca jest rzeczywiście jedyną osobą w rodzinie, która może zapewnić matce niezbędną opiekę. W sprzeciwie, złożonym od decyzji organu odwoławczego do tut. Sądu, skarżąca zarzuciła, że Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na zaniechanie zbadania przez organ pierwszej instancji możliwości sprawowania opieki przez zmarłego ojca i wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez pracującego zarobkowo brata skarżącej oraz brak ustalenia, czy skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca stwierdziła, że pod odpowiedzialnością karną oświadczyła, że brat nie może sprawować opieki nad matką, gdyż jest chory i zarobione środki przekazuje na leczenie. Ponadto skarżąca jest jedyną córką i matka nie wyobraża sobie, aby ktoś inny sprawował nad nią opiekę. Podała też, że nie ma prawa do świadczenia opiekuńczego. Uwzględniając powyższe, wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić skarżącej należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie może więc zastępować organów administracji i orzekać merytorycznie w sprawie, którą kontroluje, przyznając lub odmawiając przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Należy ponadto wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej: "K.p.a.". Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Skarżąca domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie to, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprawdzie, zgodnie z ust. 1b art. 17 świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, lecz w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo oceniło, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, kwestia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie ma znaczenia dla oceny prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe, zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zasadne jest także zobowiązanie organu pierwszej instancji do bezspornego ustalenia, czy skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, w oświadczeniu z 15 kwietnia 2019 r. zaznaczono bowiem, że skarżąca ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. Stąd też, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., było prawidłowe w świetle tego przepisu. Wskazać jednak należy na marginesie, że nie jest konieczne zobowiązywanie organu pierwszej instancji do dokonywania ustaleń, czy rzeczywiście wyłącznie skarżąca może opiekować się niepełnosprawną matką. W myśl ust. 1a art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2/13, przekonująco argumentował, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób Państwo (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Jak wyjaśnił NSA, przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odnosić także do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 lub ust. 1a, niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Oznacza to, że nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne osoba, która sama legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie tej opieki skutecznie sprawować. Potwierdza to też treść art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wówczas obowiązek sprawowania opieki, a tym samym, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, przechodzi na kolejnego zobowiązanego. Przy czym, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem niepodzielnym. Może przysługiwać tylko jednej osobie, która sprawuje faktycznie opiekę i nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego nie zaistniała konieczność ustalenia sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i finansowej brata skarżącej, gdyż nie ma znaczenia, czy inni krewni tego samego stopnia mają możliwość zapewnienia opieki i w jakim zakresie. Z treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że organ weryfikuje warunki określone tym przepisem tylko względem osób innych, niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Stąd wniosek, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, bez względu na sytuację zdrowotną, rodzinną, czy finansową innego krewnego tego samego stopnia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób Państwo (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw należało oddalić.