II SA/Ol 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2017 r., Nr XXXIV/561/2017 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na rok 2017" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Olsztyna w dniu 29 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIV/561/17 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Olsztynie na rok 2017". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.- tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały – dalej jako: u.o.z.). Zgodnie z § 3 podjętej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe, zarzucając istotne naruszenie art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1523 t.j., dalej jako: u.o.a.n.), poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że uchwała ta zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Akt ten ma bowiem zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze - obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, których przykładem jest chociażby norma wynikająca z § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, a dotycząca możliwości adoptowania zwierząt ze schroniska przez osoby pełnoletnie, posiadające dowód tożsamości. Podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc zatem pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność jego obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia, gdyż stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Uchwała będąca przedmiotem skargi nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co stanowić powinno przesłankę stwierdzenia jej nieważności w całości jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a u.o.z. Przepisy te nie wskazują, iż wydawany na ich podstawie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi prawo miejscowe, tak jak to ma miejsce np. w przypadku planów miejscowych (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podano, że także judykatura w tej kwestii jest podzielona, na co wskazują powołane przez organ orzeczenia sądów. W ocenie pełnomocnika organu wykładnia art. 11 ust. 11 i art. 11a u.o.z. przemawiała za uznaniem uchwał wydawanych na podstawie tych przepisów jako aktów kierownictwa wewnętrznego, skierowanych do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Dopiero od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 maja 2017r. nastąpiła zasadnicza zmiana w orzecznictwie, przemawiająca za jednoznacznym uznaniem powyższej kategorii uchwał za przepisy prawa miejscowego. Jednakże na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały wykładnia prawa uzasadniała przyjęcie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu kierownictwa wewnętrznego, niepodlegającego opublikowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie podniósł skarżący - akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony - jako "program" – zaliczony jest do aktów planowania, co oznacza, że charakter uchwały jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, a jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jednakże do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się bowiem stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców, realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Miasta obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy przy tym wskazać, że nie jest zasadne twierdzenie pełnomocnika organu, że organ nie naruszył prawa, gdyż wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie na dzień podejmowania uchwały uzasadniała przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zważyć, że o tym czy uchwała rady gminy ma charakter prawa miejscowego decyduje wyłącznie to, czy zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Skoro zaś zaskarżona uchwała takie zapisy zawiera, czego przykładem jest przepis uchwały powołany w skardze, to ma ona charakter aktu prawa miejscowego. Poza tym niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, bądź nim nie jest, w zależności od daty, w jakiej została uchwalona i przyjętej wówczas wykładni, a nie od przepisów stanowiących podstawę jej wydania, które nie uległy zmianie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.