II SA/Ol 491/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Nr V/35/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Woryty, gmina Gietrzwałd 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 2 w zakresie dotyczącym sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej" oraz w części § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b i § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015 roku nr V/35/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Woryty w gminie Gietrzwałd; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1. wyroku. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 marca 2015 r. Rada Gminy Gietrzwałd (dalej zwana Radą Gminy) podjęła uchwałę nr V/35/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Woryty, gmina Gietrzwałd (dalej zwaną uchwałą lub planem). Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego organem nadzoru) do tutejszego Sądu, w której organ nadzoru zażądał stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: - § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej"; - § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b) uchwały; - § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że Rada Gminy w treści § 5 pkt 2 zdefiniowała pojęcie "intensywności zabudowy" określając je jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" i precyzując, że "przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej". Zauważył, że definicja legalna "intensywności zabudowy" zawarta jest w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – dalej jako u.p.z.p.), który termin ten określa jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Ocenił, że Rada Gminy nie była uprawniona do doprecyzowania w uchwale definicji ustawowej poprzez dodanie jak należy rozumieć pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy". Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia zakazów sytuowania indywidualnych ujęć wody (w § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b uchwały) oraz zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków (w § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b uchwały). Uznał, że zakazy te są niezgodnie z treścią przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to jest: § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zauważył przy tym, że jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, w szczególności załącznika graficznego nr 1 do uchwały, na obszarze objętym planem w dacie jego uchwalenia, sieci wodociągowe i kanalizacji sanitarnej pozostają na etapie projektowania. Ocenił, że sam fakt planowania przez gminę budowy tej infrastruktury pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków, a prawa właściciela w tym zakresie może wyłączyć dopiero realne istnienie kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że użyty w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. termin "powierzchni całkowitej zabudowy" jest niejednoznaczny i może powodować problemy na etapie realizacji planu (w procesie projektowania). Oceniła, że skoro ustalenia planu miejscowego muszą w sposób jednoznaczny określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to konieczne było wyjaśnienie tego terminu w słowniczku planu. Odnosząc się natomiast do zarzutów organu nadzoru względem regulacji zawartych w § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b) oraz w § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały, Rada Gminy podała, że w momencie uchwalania planu w jego granicach, to jest: na terenach oznaczonych symbolami KD.03 i MN.04 oraz wzdłuż granicy terenu MN.01, istniały już (wybudowane na przełomie 2014 i 2015 r.) sieci wodociągowa i kanalizacji sanitarnej, na dowód czego Rada Gminy przedstawiła kopie map powykonawczych i pozwolenia na budowę. Wskazała, że sieci te na rysunku planu oznaczone zostały jako projektowane, gdyż w momencie uchwalania planu nie były one oddane do użytkowania i nie funkcjonowały. Oceniła, że wyposażenie terenów objętych planem w te sieci uprawniało Radę Gminy do wprowadzenia na tym terenie zakazu budowy indywidualnych ujęć wody, zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków. Ustosunkowując się do odpowiedzi Rady Gminy na skargę (w piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r.) organ nadzoru stwierdził, że na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, interpretacja pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" nie powinna powodować trudności, na dowód czego organ nadzoru przedstawił interpretację ministerialną dotyczącą art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zauważył, że rozstrzygnięcia wydawane w toku postępowania administracyjnego podlegają kontroli instancyjnej i sądowej, co eliminuje, akcentowane przez Radę Gminy, ewentualne ryzyko przyjęcia wadliwej interpretacji tego pojęcia przez organy administracji publicznej na etapie realizacji planu (w procesie projektowania). Ocenił ponadto, że skoro w dacie uchwalania planu nie funkcjonowały sieci wodociągowa i kanalizacji sanitarnej, to Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzania zaskarżonych zakazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga organu nadzoru jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała nr V/35/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Woryty, gmina Gietrzwałd. Jak wynika z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, uchwała ta została przedłożona organowi nadzoru przez Wójta Gminy Gietrzwałd w dniu 25 marca 2015 r. (k. 6 akt sądowych). Wniesienie zatem przez organ nadzoru skargi do tutejszego Sądu na tą uchwałę w dniu 4 maja 2015 r. nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru. Tym samym, skarga organu nadzoru na tą uchwałę jest dopuszczalna, przy czym uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru w części dotyczącej: - § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej"; - § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b) uchwały; - § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów u.p.z.p. Przy ocenie zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji tej uchwały należało zatem uwzględnić art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XXI/191/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r., zmienioną następnie uchwałą nr XXXVII/377/2013 z dnia 30 października 2013 r., Rada Gminy przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Woryty, gmina Gietrzwałd (art. 14 u.p.z.p.). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały wnioski do planu, a uwag nie zgłoszono (art. 17 pkt 4 i art. 20 u.p.z.p.). Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki). Zdaniem Sądu, w zaskarżonych przez organ nadzoru przepisach planu, Rada Gminy dopuściła się jednak naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności tego planu w części dotyczącej tych przepisów. Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania (w § 5 pkt 2 planu), sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisie rangi ustawy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Uregulowanie w planie znaczenia omawianego wskaźnika w sposób odmienny od określenia ustawowego - co w § 5 pkt 2 uchwały polegało na dodaniu kwestionowanego przez organ nadzoru sformułowania "przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej" - wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszało art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone przez Radę Gminy także w treści § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b) oraz § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały. Problematyka zawarta w tych przepisach uchwały została bowiem uregulowana w przepisach aktów wyższej rangi, to jest w: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) oraz w § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3. W świetle natomiast § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powołane przepisy wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 584/14 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić więc należy, że Rada Gminy uchwalając przepisy § 7 ust. 5 pkt 5 lit. b) oraz § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) planu, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszyła art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, § 138 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Nie sposób także nie dostrzec sprzeczności treści § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały Rada Gminy wprowadziła bowiem bezwzględny zakaz odprowadzania ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Jak wynika zaś z odpowiedzi na skargę, przyczyną wprowadzenia tego zakazu było istnienie na terenie objętym planem, w dniu podejmowania uchwały, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wybudowanej na przełomie 2014 i 2015 r. Uszło jednak uwadze Rady Gminy, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wprowadzenie więc w § 7 ust. 5 pkt 6 lit. b) uchwały, bezwzględnego zakazu odprowadzania ścieków sanitarnych także do przydomowych oczyszczalni ścieków, co miało związek z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej na terenie objętym planem, nie odpowiada treści zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.