II SA/Ol 493/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" zastępca Wójta Gminy ustalił, na wniosek K.P., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników płaskodennych na ziarno wraz z urządzeniami do istniejącego ciągu magazynowego oraz budowie wagi samochodowej na działce Nr [...], obręb S. gmina C. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 14 listopada 2007r. S.A., będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, złożył wniosek "o przywrócenie terminu decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]"", gdyż realizowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, pogarszać istniejące w sąsiedztwie warunki bytowania oraz uniemożliwi mu prowadzenie planowanej działalności turystycznej. Poinformował także, że o inwestycji dowiedział się w dniu 8 listopada 2007r., gdy rozpoczęto na działce K.P. prace budowlane. Z uwagi na wskazane okoliczności powinien być uznany za stronę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wystąpił również z wnioskiem o wstrzymanie prac budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu wyjaśniło stronie, że może dochodzić swych praw poprzez instytucję wznowienia postępowania na podstawie art. 145 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołanie S.A. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia. Po otrzymanym pouczeniu od organu S.A. złożył w dniu 4 lutego 2008r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydanej przez zastępcę Wójta Gminy decyzji ostatecznej z dnia "[...]". Wskazując na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa -strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - wniósł o uznanie go za stronę postępowania oraz wstrzymanie prac budowlanych. Po raz kolejny wyjaśnił, że inwestycja jest realizowana na gruncie sąsiadującym z jego nieruchomością i negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość, pogarsza w jej sąsiedztwie warunki bytowania oraz uniemożliwia prowadzenie planowanej działalności turystycznej. Wystąpił także z wnioskiem o wstrzymanie prac budowlanych. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działający z upoważnienia Wójta Gminy Zastępca Wójta, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalonych warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z "[...]". W motywach rozstrzygnięcia podano, że działka wnioskującego (nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z działką, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, bowiem obie nieruchomości przedzielone są drogą o szerokości 9 m, zaś sama inwestycja jest oddalona o 4 m od granicy działki, na której zlokalizowana jest droga. Podkreślono, że prace są realizowane w istniejącym gospodarstwie rolnym, przy czym inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego ciągu magazynowego i nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ za niesłuszny uznał zarzut strony, iż jej nieruchomość straci na wartości w wyniku realizacji spornej inwestycji, gdyż nabywając nieruchomość wnioskodawca winien uwzględnić już istniejące gospodarstwo rolne wraz z całą zabudową, jak również liczyć się z możliwością ich dalszej rozbudowy. Od decyzji tej S.A. złożył odwołanie. Podniósł, że organ I instancji w rażący sposób pominął rozpatrzenie istotnych argumentów, które wskazał we wniosku o wznowienie postępowania. Dotyczą one immisji na teren nieruchomości, której jest właścicielem, zakłócenia ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości w wyniku hałasu wytwarzanego przez urządzenia mechaniczne, taśmociągi, silniki, dmuchawy oraz inne urządzenia, a także zapylenia pochodzące z suszarni wprost na drogę gminną. Te czynniki w znaczący sposób przyczynią się do pogorszenia warunków bytowania jego rodziny. Pominięto także fakt wykonania pod zbiorniki głębokich wykopów w odległości ok. 8 m od zabytkowego parku ze starodrzewiem, co w ocenie odwołującego się doprowadzi w konsekwencji do utworzenia w tym miejscu leja hydrologicznego oraz do zachwiana gospodarki wodnej w zabytkowym parku. Nadto ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie miało wpływ na utratę wartości nieruchomości, której jest właścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w sprawie zachodzą podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji lecz z innych względów niż podano w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wyjaśniono bowiem, iż z orzecznictwa sądowego wynika niezbicie, iż jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy prawnej wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 kpa) jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Pomimo tego organ odwoławczy przywołał art. 148 § 1 pkt 1 i 2 kpa uznając, że odwołujący się nie dochował jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Kolegium odwołujący się powziął wiadomość o decyzji z dnia "[...]" co najmniej w dniu 14 listopada 2007r., kiedy to wystąpił z wnioskiem do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zatem wniosek o wznowienie postępowania mógł być złożony najpóźniej w dniu 14 grudnia 2007r., natomiast wniosek taki został sporządzony 2 lutego 2008r., zaś do organu I instancji wpłynął 4 lutego 2008r. - zatem z uchybieniem terminu. Na tę decyzję S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2007r. dowiedział się o prowadzeniu na sąsiedniej nieruchomości prac ziemnych w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników płaskodennych na ziarno po 1264 m3 wraz z urządzeniami do istniejącego ciągu magazynowego oraz wagi. Inwestor nie mieszka na terenie swojego gospodarstwa, stanowi ono tylko jego miejsce pracy w związku z czym jest mu obojętne oddziaływanie tego zakładu na najbliższe otoczenie. Skarżący zarzucił, iż postanowieniem z "[...]" Kolegium odmówiło mu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji informując go jednocześnie o jego prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zatem w dniu 2 lutego 2008r. sugerując się wskazaniem Kolegium skarżący skierował do Wójta Gminy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z "[...]" Nr "[...]" z uwagi na fakt, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału. Zdaniem skarżącego, wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu 30 dni od momentu powiadomienia o takiej możliwości. We wcześniejszych decyzjach organ I instancji nie pouczył go takim uprawnieniu. Dodatkowo skarżący podał, iż Kolegium w swoich dotychczasowych decyzjach rozpatrywało sprawę "instrumentalnie" biorąc pod uwagę terminy złożonych odwołań i wniosków. W ten sposób uwzględniono jedynie interes inwestora, nie biorąc pod uwagę interesu prawnego osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w fazie wstępnej postępowania podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie nie od momentu, kiedy strona dowiedziała się, że istnieje możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo organ podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek mimo uchybienia terminowi stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Stąd w ocenie Kolegium nie było podstaw do wydania w niniejszej sprawie innego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. W szczególności podstawę uchylenia decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa, gdy stwierdzone zostanie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ppsa. Dodać także należy, iż stosownie do art. 106 § 3 ustawy ppsa. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05, opublikowanego ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 45, celem postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy ppsa, nie jest jednak ustalenie stanu faktycznego w sprawie (sprzeciwia się temu funkcja kasacyjna sądu), lecz ocena, czy orzekające organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej i czy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności uchylenia obu decyzji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w dniu "[...]" Nr "[...]" w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników płaskodennych na ziarno wraz z urządzeniami do istniejącego ciągu magazynowego oraz budowie wagi udzielonych ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]". Przy czym organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania w tej sprawie merytorycznie, negatywnie ustosunkował się do argumentacji wnioskodawcy. Kolegium natomiast utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie stwierdzając, że decyzja ta jest wprawdzie wadliwa, bowiem bez wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organ I instancji nie mógł dokonać merytorycznej oceny podstawy wznowieniowej, jednakże z uwagi na okoliczność, iż odwołujący się nie dochował jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedział się o decyzji, właściwie orzeczono o odmowie wznowienia postępowania we wskazanej wyżej sprawie. Kolegium przyjęło bowiem, iż o przedmiotowej decyzji skarżący wiedział co najmniej w dniu 14 listopada 2007r., kiedy to wystąpił z wnioskiem do Kolegium o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z "[...]", a zatem wniosek o wznowienie postępowania mógł być skutecznie wniesiony najpóźniej w dniu 14 grudnia 2007r. Z akt administracyjnych wynika natomiast, iż wniosek sporządzony został dopiero w dniu 2 lutego 2008r., zaś do organu I instancji wpłynął 4 lutego 2008r., czyli z uchybieniem wskazanego wyżej terminu. Uszła jednakże uwadze Kolegium okoliczność, na którą powołał się S.A. w skardze dołączając do niej załączniki, a wśród nich pismo z dnia 8 listopada 2007r. kierowane m.in. do Wójta Gminy (data wpływu do Urzędu Gminy 9 listopada 2007r.), iż już w tym piśmie strona żądała natychmiastowego zaprzestania prac budowlanych prowadzonych przez inwestora K.P. wskazując na rażące braki formalne w wydanych decyzjach i pozwoleniach. Skarżący podnosił w nim okoliczność, iż dopiero w dniu 8 listopada 2007r. dowiedział się o wydanych w tym przedmiocie decyzjach: ustalającej warunki zabudowy i udzielającej pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę tych naruszeń wskazał pominięcie obowiązujących przepisów prawa w tym rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również wskazał na brak uwzględniania interesu osób trzecich. Natomiast w piśmie z dnia 14 listopada 2007r. skierowanym do Kolegium zawarł wniosek "o przywrócenie terminu decyzji Nr [...] z dnia "[...]"", a nie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W treści pisma skarżący jednoznacznie podkreślił, iż powinien być uznany za stronę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem przedstawił zarzut, iż nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Zarówno zarzuty zawarte w piśmie skierowanym do Wójta Gminy, jak i skierowanym do Kolegium winny spowodować podjęcie przez organy orzekające w tej sprawie działań w celu jednoznacznego ustalenia rzeczywistej woli strony je wnoszącej, bowiem jak wynika z utrwalonego już stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego o znaczeniu pisma strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika decyduje jego treść, nie zaś nazwa jaką nadała strona swojemu pismu. Jeżeli organ z uwagi na nieprecyzyjność użytych przez stronę sformułowań ma problem z prawidłowym określeniem rzeczywistej woli strony winien te wątpliwości usunąć, stosownie do zasad wynikających z art. 7 do 9 i art. 11 Kpa, nie zaś samodzielnie dokonywać zakwalifikowania wniesionego pisma. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 Kpa organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. W tych okolicznościach faktycznych nieuprawnione jest stwierdzenie Kolegium, iż skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej Kpa, skoro już w piśmie z dnia 8 listopada 2007r. skarżący wskazywał na podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy. Należało zatem nadać pismu bieg zgodnie z tą podstawą, bądź ewentualnie w razie wątpliwości zażądać od wnoszącego oświadczenia, jaka jest jego rzeczywista wola wobec skierowanego pisma do organu. W tym stanie sprawy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 148 § 2 Kpa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odniesieniu do decyzji organu I instancji należało wskazać również na naruszenie art. 149 § 2 Kpa, na co organ odwoławczy zwrócił uwagę w podjętym rozstrzygnięciu. Wyjaśnić należy w tym miejscu, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić generalne na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub też na wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, która powołuje podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 kpa. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowione postępowanie z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145a § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o wznowienie będzie miała miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, natomiast niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wydanie 7, str. 668). Przy czym podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt. I SA/Łd 1843/96, niepublikowany). W toku drugiej fazy postępowania, po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem przewidzianym w art. 149 § 2 kpa, prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Zatem Wójt Gminy odmawiając wznowienia postępowania decyzją z dnia "[...]" na podstawie negatywnego wyniku merytorycznych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania działał z rażącym naruszeniem prawa. Jest to niedopuszczalne w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, co podniosło już Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999r. sygn. akt II SA 1604/99, Lex nr 47257 oraz z dnia 27 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2390/99, Lex nr 54724). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 powołanej ustawy, stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd odstąpił od ich zasądzenia na rzecz skarżącego.